琼海市人民政府关于印发《琼海市实施<农村五保供养工作条例>暂行办法》的通知
海南省琼海市人民政府
海 府[2007] 40号
琼海市人民政府关于印发《琼海市实施<农村五保供养工作条例>暂行办法》的通知
各镇人民政府、市政府直属有关单位：
《琼海市实施<农村五保供养工作条件>暂行办法》已经市政府常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。
二00七年六月二十八日
琼海市实施《农村五保供养工作条例》暂行办法
第一条 五保户是农村弱势群体中最困难的对象。为了做好农村五保供养工作，保障农村五保供养对象的正常生活，促进农村社会保障制度的发展，根据国务院《农村五保供养工作条例》和省政府的有关规定，结合本市实际，制定本实施办法。
第二条 五保供养对象是：60周岁以上的老年人、残疾人或未满16周岁的村民；必须无劳动能力、无生活来源又无法定赡养、抚养、扶养义务人，或者其法定赡养、抚养、扶养义务人无赡养、抚养、扶养能力的，享受农村五保供养待遇。
第三条 符合五保供养条件的村民要全部纳入五保，实现应评尽评，应保尽保。其申请审批程序是：
（一）由村民本人或村民小组或其他村民向村民委员会提出申请。
（二）经村民委员会民主评议，对符合条件的对象进行公示，填写《五保申请审批表》签署意见上报镇政府。
（三）镇政府进行调查审核，并在《五保申请审批表》上签署意见上报市民政局。
（四）市民政局进行复核、审批，对符合条件的对象发给《农村五保供养证书》。
镇政府对审批的五保户，要与村签订《五保供养服务协议书》，编造五保花名册、统计表，连同《五保申请审批表》、《五保供养服务协议书》一式三份，村、镇、市各存档一份。
第四条 五保供养对象死亡或不再符合五保供养条件的，应由下而上逐级上报，经民政局核准后，核销其《五保供养证书》。
第五条 切实维护五保户的财产权利，其个人私有财产依法享有占有、使用、收益、处分的权利。五保户逝世后，其遗产按本人遗嘱处理。
第六条 五保供养是在吃、穿、住、医、葬方面给予的生活照顾和物质帮助。包括下列供养内容：
（一）供给粮油等必需的生活食品。
（二）供给衣被等生活用品。
（三）提供符合基本居住条件的住房。
（四）提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料。
（五）办理丧葬事宜。
五保供养对象未满16周岁或已满16周岁仍在接受义务教育的，保障其依法接受义务教育所需费用。
五保供养对象的疾病治疗，由政府资助参加农村合作医疗和农村医疗救助，可享受《琼海市新型农村合作医疗实施办法》和《琼海市农村医疗救助实施办法》所规定的全部权利。
五保丧葬事宜，由村、镇和亲属共同组织从简办理。村委会要解决好葬地等问题，终葬费按12个月的生活费核拨。
第七条 五保供养生活费标准保持与当地村民的平均生活水平相一致。实行发放现金和实物相结合的方式，采取在家分散供养和在敬老院集中供养的形式。
分散供养对象生活费标准：月人均110元。
集中供养对象生活费标准：月人均130元。
五保供养对象可享受下列优惠照顾：
（一）没有交纳当地政府和民间一切缴费活动的义务。
（二）水电部门或民办单位免费供应：水——每人每月3吨，电——每人每月5度。
（三）教育部门免收学杂费、住宿费、课本费等义务教育期间的一切费用。
（四）当地各级政府、基层组织，在重大传统节日，对五保户上门入院进行慰问。
第八条 五保供养资金由市民政局核拨、按月发放，各镇民政办负责落实到户到院到人。同时建立五保供养资金专帐、分类立项，专款专用，加强管理。可采取以下二种方式发放款物：
（一）分片发放。由镇民政办的人员分片负责，村干部配合，直接发放到对象的手中。
（二）委托发放。委托村民政干部代领发放，但镇民政办的人员必须分片包干，跟踪检查、监督，使之安全运行。
第九条 建立以国家财政供养为主，集体保障和社会帮扶为辅的现代社会保障机制。
五保供养资金，在地方财政预算中安排。有条件的地方可从农村集体经济中安排资金，用于补助和改善五保供养对象的生活。
第十条 敬老院工作
（一）敬老院是农村集体福利事业。敬老院以镇办为主。提倡农村集体经济组织、社会力量兴办和资助敬老院。
敬老院坚持依靠集体，依靠群众，民主管理，文明办院，敬老养老的办院方针。
各级政府应当把敬老院建设纳入经济社会发展规划，为其提供必要的场地、设备、资金，并配备工作人员。
（二）敬老院规模。宜占地不少于3000平方米（包括农副业生产基地），床位30—50张，设置办公室、住房、厨房、餐厅、储藏室、活动室、医疗室、浴室和公厕等。有条件的地区还可以建设用于康体保健、文体娱乐等方面的功能室。
敬老院设备。要做到“四通”，即通电、通水、通路、通电话，配备必要的膳食制作、文体娱乐、医疗卫生、洗浴、消防及办公管理等设备和降温设备。住房要配备床、桌、椅、柜、被褥等生活必备用品。
（三）要加强对敬老院工作的组织领导，落实敬老院五项管理制度。即：领导机构和职责；护理员岗位责任制；院民公约；财物管理规定；院民情况表。要在办公室张贴上墙，付诸实施，安全服务。
（四）敬老院以供养五保对象为主，也可向社会开放，吸收社会老人自费代养。入院供养人数30—50人，并由五保供养对象和敬老院签订入院协议。精神病患者、传染病人不接收入院。
（五）敬老院实行“三个统一”的生活服务管理。即：统一供给生活费；统一供给日常生活用品用具（每年每人供给内外衣服各二套，被褥、鞋袜、毛巾、肥皂、牙具、纸球等）；统一集体开膳，每日三餐、菜谱常变换，饮食要卫生、安全，伙食费要日清月结、天天公布，要过集体生日，大小节期实行加菜补助。
（六）建设文明生态敬老院。敬老院环境要绿化、净化、美化、保持美观清洁的院容院貌；院内房间经常保持整洁、一致、无臭味；院民每人有一套床铺、被褥、衣柜、桌椅和茶具等；房间各项摆设要整齐、统一、不堆放杂物等东西；生活、娱乐、医疗、消防等设施要添置齐全，方便五保供养对象生活。
（七）因地制宜，开展以改善敬老院五保供养对象生活条件为目的农副业生产活动。各级政府和有关部门应当给予扶持和照顾。鼓励供养人员参加力所能及的生产劳动和经营活动，并根据收入效益给予适当报酬。
（八）要加强院民的思想政治工作，定期召开民主生活会，教育他们听从领导，爱院守纪，文明礼貌，团结互助，和睦相处。要经常组织院民开展各种有益身心健康的文体娱乐活动和扫除卫生活动。
（九）人员配备。敬老院工作岗位由正副院长、护理员等组成，工作人员与供养对象比例不低于1：10。主要管理人员由镇政府配备，其他服务人员可向社会公开招聘，实行合同聘任制管理。
（十）护理服务人员的基本条件是：热爱敬老院工作，有一定文化水平，身体健康，责任心强，吃苦耐劳，态度和蔼，热情周到，不怕麻烦，不怕脏臭，安全服务，以院为家；做到对象、群众、领导三满意。镇政府应当严格执行最低工资政策，落实并不断提高工作人员待遇，维护其劳动权益。
第十一条 市财政部门要结合实际调整财政支出结构，依据民政部门核定的五保供养对象人数、五保供养生活费标准，把五保供养所需的资金，列入年度财政预算。此外，每年要按当年所需五保供养资金总额的3%列入预算，安排五保工作经费。市财政部门应确保五保供养资金和工作经费的落实，并及时足额拨付使用。农村五保供养资金，应当专门用于农村五保供养对象的生活，任何组织或者个人不得截留、挤占、挪用或者私分。
农村五保供养资金年度收支计划，由民政部门商财政部门后，报同级人民政府批准执行。财政部门每月按计划（或用款报告）从“农村五保供养资金专帐”中拨给民政部门设立的“农村五保供养资金专帐”管理使用。民政部门定期向同级财政部门和上级民政部门报送收支计划执行情况。
第十二条 市财政部门在社会保障资金财政专户中建立“农村五保供养资金专帐”（简称“农村五保供养资金专帐”），用于办理资金的汇集、核拨、支付等业务。市、镇民政部门设立“农村五保供养资金专帐”，用于办理资金的收入、支付和使用等业务。要完善各项规章制度，严格执行审核审批手续，切实做到“专帐管理”、“专款专用”。要接受财政和审计部门的检查，以及有关部门和社会监督。
第十三条 市人民政府民政部门主管全市农村五保供养工作，制定有关政策，审批、核销五保对象，对业务人员进行培训，预算核拨落实供养资金，指导、检查、监督落实各项管理措施。
镇人民政府管理农村五保供养工作，负责调查审核和上报核销五保对象，与村签订五保供养协议书；管理和发放五保供养资金和实物，及时解决五保对象的吃、穿、住、医等难题；办理五保户的丧葬事宜；落实各项优惠政策；编造五保户花名册和建档存案，统计和报送有关情况；兴办和管理敬老院；做好组织实施，落实各项服务管理措施和安全管理措施。
村民委员会协助镇人民政府开展农村五保供养工作，负责评议、公示和上报核销五保对象；落实照料服务、安全管理和各项优惠措施；及时解决和上报五保对象吃、穿、住、医、葬等难题，严防五保对象发生非正常事故。
第十四条 落实镇、村、组及有关部门监督管理五保供养工作机制和措施。
（一）建立镇、村、组三级五保供养服务网络机制，即镇、村分别成立有领导、党员、干部、青年、妇女、计生等部门和人员参加的“镇五保供养工作小组”，“村五保供养服务小组”，村民小组委托一名由五保亲属或邻居村民担任的义务护理员，负责对每个五保户提供日常生活照料服务工作。其职责是：
“镇五保供养工作小组”：按有关法规要求，开展五保供养工作，做好组织实施，落实各项服务管理措施和安全管理措施；对评保对象进行调查核实；与村签订五保供养协议书；管理和发放五保供养资金和实物；发动社会捐助和服务；编造五保户花名册、统计表和报送有关情况；管理敬老院、福利院、老年人服务中心；办理五保户的丧葬事宜；落实五保户的各项优惠措施；重大传统节日对五保对象开展慰问。
“村五保供养服务小组”：协助镇开展五保供养工作，负责评议、公示和上报核销五保对象；落实照料服务、安全管理和各项优惠措施，办理五保户的丧葬事宜；及时解决和上报五保对象吃、穿、住、医等难题，做好突发灾害五保对象的安全转移安置工作；严防五保对象出现非正常事故。
义务护理员：对五保对象提供日常生活照料服务，帮助处理日常生活中的柴米、菜料、水电、治病、照顾和饮食、起居等问题；做好五保对象的安全服务和突发性灾害的安全转移安置工作；及时报告有关情况和问题。
（二）实行责任制和挂勾制。
实行责任制。即：实行党员、干部对五保生活照料服务包干管理责任制，由村委会安排一名党员或村、组干部对每个五保户生活照料服务工作进行包干管理，协助义务护理员落实照料服务工作，并定期向村委会汇报情况；
实行挂勾制。即：动员学校、单位、公司、社会团体、个人等社会力量，同敬老院、五保户进行挂勾服务，开展经常性的做好事、送温暖活动。
（三）镇、村两级落实“二上墙、三存档”规定。即：张贴上墙：五保供养服务机构和职责，五保供养服务管理一览表；存档：五保户花名册、五保供养服务协议书、《五保申请审批表》。
（四）市、镇、村对五保供养工作，分别建立年、季、月指导、督促、检查制度，推进五保供养工作的发展。
第十五条 弘扬中华民族尊老爱幼，邻里互助的传统美德，广泛发动社会力量，关心支持农村五保、敬老院事业。要成立慈善基金会，开展慈善筹资活动；为农村五保供养对象和农村五保供养工作提供捐助和服务；上门入院对五保供养对象开展经常性的做好事，送温暖，献爱心活动。
各级政府对在农村五供养工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。
第十六条 建立农村五保供养信息公开制度，公开、公布五保供养申请条件、标准，审批程序、资金发放及使用情况等。同时设立举报电话，强化社会对农村五保供养工作的监督。建立定期检查和情况通报制度，发现问题及时解决。
第十七条 建立农村五保供养工作制度，是切实保障农村弱势群体基本生活、健全和完善社会保障体系的一项重要措施，涉及面广，政策性强，工作量大。各级政府，各有关部门和基层组织，要高度重视，加强领导，各司其职，相互协调，合力推进。
（一）民政部门要牵头研究制定农村五保供养政策，建立健全有关规章制度，认真做好组织实施和管理工作。
（二）财政部门要研究制订农村五保供养资金管理办法；根据供养对象和用款计划，做好预算、筹集、安排供养资金工作；加强对五保供养资金的管理和使用情况的监督检查，确保所需供养资金及时足额落实到位。教育、水电、农业、卫生、计生等部门，要制定各项配套政策，落实优惠措施，使五保供养对象得到多方面的照顾。工、青、妇、教育、社会团体等部门要动员社会力量，组织队伍，为五保供养对象开展经常性的做好事、献爱心，送温暖活动。审计、监察、发展与改革部门要加强指导、审计、监督工作，保障农村五保供养资金按时拨付和安全运行，促使五保供养工作的落实。
第十八条 违反本办法规定，村民委员会或者农村敬老院对农村五保供养对象提供的供养服务不符合要求的，由镇人民政府责令限期整改，逾期不改正的，镇人民政府有权终止供养服务协议；造成损失的，依法承担赔偿责任。
第十九条 违反本办法规定，对直接负责的主管人员以及其他直接责任人员，依照国务院《农村五保供养工作条例》等有关规定处理。
第二十条 本办法实施中的具体问题，由市民政局负责解释。市政府原有关规定与本办法不一致，以本办法规定为准。本办法自发布之日起施行。
从一起诉前辩护案谈起
文/邵永兴
案情概要：
金系A公司法定代表人，朱系个体经营业主。B公司与朱及金联系购进一批朱从国外购入的货物，A公司向B公司开具了增值税发票并如实纳税申报。B公司将部分货款以现金支付给朱，部分货款通过转帐支付给A公司。A公司收取货款后扣除应纳税款将其余货款以现金支付给了朱（未索取收据）。
税务机关认定：朱在销售该批货物时应当开具税率为4％的普通发票，朱未开发票偷逃了销售额4%的税款，并作出了补税和罚款的处罚。税务机关认定： A公司为朱代开增值税发票，A公司收取B公司货款超过应纳税款的差额部分为A公司取得的代开增值税发票好处费（理由是无收款收据），没收A公司非法所得。事后A公司依法履行税务鉴定后公司注销。再后，公安机关对本案立案。
公安机关认为：朱委托A公司代开增值税发票的行为触犯了刑律，对朱及A公司法定代表人金应按虚开增值税发票罪追究刑事责任，因而立案并决定对朱和金等人刑事拘留。
检察机关认为：朱和金涉嫌虚开增值税发票罪名成立，故对朱和金批准逮捕。公安机关侦查终结后将该案移送检察机关审查起诉。
自该案进入审查起诉阶段起，金家属委托笔者担任金的辩护人。根据所了解到的案情笔者认为，金虚开增值税发票一案疑点较多，罪名不能成立，并向检察院递交了律师意见书阐明了金罪名不能成立的观点。检察院虽未同意金无罪的观点，但同意先对金取保候审再一步研究律师意见。后经检察机关两次退回公安补充侦查，检察机关最终认为，金涉嫌虚开增值税发票罪名不能成立。
一.金涉嫌虚开增值税发票罪名不能成立疑点的提出
1.金涉案,主体问题的疑点
增值税发票的持有人和开票人是A公司，金是A公司的法定代表人。金开具公司发票系代表A公司所作出的职务行为。如果虚开增值税发票罪名成立，本案应当认定为A公司单位犯罪，金是A公司该行为的直接责任人员。根据刑法第二百零五条规定：单位犯虚开增值税发票罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处三年以下有期徒刑或者拘役；……”。
金是否构成犯罪以A公司单位犯罪是否成立为前提。A公司因合法注销而不复存在，对A公司的刑事责任已经无法追诉。根据司法解释规定，对A 公司不再追诉，但对金仍应追诉。在单位犯罪案件中，对责任人员的追诉以单位已经构成犯罪为前提，对单位犯罪中责任人员的追诉不同于共同犯罪中对共犯的追诉。在对单位是否已经构成犯罪不能作出判定之前直接追诉单位的责任人员追究刑事责任缺乏前提条件，在法理上和逻辑上不能成立，也不符合未经审判不得定罪的刑事诉讼规则。因此，现行法律对单位犯罪如何追诉仍然存在法律空白，有待于进一步完善。
2.虚开增值税发票罪概念上的疑点
最高法院解释的“虚开增值税”专用发票”行为有三类：（1）没有货物购销而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票；（2）有货物购销但为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票；（3）进行了实际经营活动，但让他人为自己代开增值税专用发票。本案因不涉及第（1）、（2）种情形，故只需要研究的是A公司的行为是否符合第（3）种情形。
本案所涉的增值税发票与实际货物名称、数量、价款、税金等全部对应，因此本案中的实际经营活动是客观存在的。相对于B公司，本案经营活动的卖方主体应当如何认定是本案的关键疑点。如果A公司是卖方，则A公司开具增值税发票的行为是合法行为，金涉嫌虚开增值税发票的罪名就不能成立。但如果该经营活动的卖方是朱，而朱出卖货物后让A公司为其开具增值税发票，则本案涉嫌罪名成立。交易过程的分析是解开本案症结之关键。
3.犯罪的动机、目的的疑点
A公司开具增值税发票并如实进行纳税申报，由于增值税发票中价款和税金分别列明，因此如实申报则必然纳税。虚开增值税发票罪的犯罪动机、目的一般是为了偷逃国家税收。从税务机关的认定来看，在本案增值税流转环节中国家税收并未流失。因此，A公司的行为在动机、目的上不符合虚开增值税犯罪的特征。
从事后A公司税务鉴定情况来看，税务机关对A公司的全部纳税行为是认可的。从朱的行为来看，依法纳税只要交4%的税，去交高达17％的税为了犯罪显然也是不符合其目的、动机的。
4.买卖关系主体的疑点
买卖关系属于民事合同关系，因此交易主体的认定应当符合民法原理。B公司既向朱支付货款，又向A公司支付货款，两者之和等于增值税发票列明的价税总额。因此，在付款途径上无法确定谁是卖方。相对B公司，朱和A公司谁是货款的合法债权人？而朱与A公司之间的结算对本案定性没有法律意义。
在与B公司的买卖关系中没有书面合同，因此口头买卖关系的主体认定应当根据实际交易过程进行分析。如果在与购货单位的买卖过程中发生合同纠纷，谁是适格的诉讼主体？发生质量纠纷，A公司是被告；发生货款纠纷，A公司是原告。因此，相对B公司， A公司是合同权利义务的承担者。
5.货物的流转过程的疑点
在与B公司的买卖关系中法律上并不承认朱是合同主体，那么朱在本案中又处于何种法律地位呢？税务机关认定：朱在销售该批货物时应当开具税率为4％的普通发票。朱应向谁开具发票？税务机关没有说明。
如果交易是朱与B公司直接发生，朱应向B公司开具发票。但如果是朱与A公司发生交易，则朱应向A公司开具发票。A公司没有对应进项发票是其涉案的主要原因，但A公司向B公司开出的增值税发票是按无进项货物全额纳税，是符合纳税规范的。A公司在与B公司的买卖关系中是法律上的合同权利义务的承担者，因此朱未向A公司开具普通发票是税务违规。
本案的货物流转过程应当认定为：朱向 A公司出卖货物， A公司向B公司出卖货物。本案存在两个主体关系不同的连环买卖法律关系， A公司是相对B公司的直接出卖人。A公司开具增值税发票与其自己的实际经营活动相一致，本案中A公司不存在虚开或代开增值税发票的犯罪行为，金涉嫌罪名不能成立。
二.辩护律师在当事人被起诉之前如何履行辩护职责
犯罪嫌疑人在受到刑事侦查后即可委托律师提供法律咨询、获得法律帮助，
刑事诉讼中律师提前介入是法制的进步。而当事人该项权利的实现有赖于法制环境的完善和律师的专业服务。律师在刑事案件的各个环节中，出庭辩护通常都有比较成熟的经验，而在侦查阶段及审查起诉阶段律师服务流于形式的现象比较突出。辩护律师在当事人被起诉之前如何履行辩护职责系关当事人切身利益和律师在刑事辩护中的地位、形象。
本案中笔者接受委托后，首先向检察机关为金申请取保候审。理由是：1. 金系职务行为，即使金虚开增值税发票罪名成立也是轻罪。2.虽然检察机关还不能同意律师提出的金无罪的观点，但不能排除律师的观点被法院所采纳的可能。因此，早日解除对金的羁押有利于检察机关履行职责。3.金无任何前科，对金取保候审不致于发生社会危险，也能够做到随传随到，不会影响到刑事诉讼程序的正常进行。检察机关采纳了律师意见，在进入审查起诉程序的第七天金被获准取保候审。
随后，笔者以律师意见书的形式向检察机关阐明了金虚开增值税发票罪名不能成立的辩护意见，并最终得到了采纳。这一辩护形式的采用为辩护律师在当事人被起诉之前如何履行辩护职责进行了有益的探索，实践证明，在审查起诉阶段，辩护律师采用律师意见书的形式向检察机关提出辩护意见是可行的。
三.公、检、法及律师的观念与无罪推定的立法进步的距离
本案案情并无曲折离奇之处，税务机关的行政处罚决定已概括了基本的案件
事实。本案从对金侦查、拘留、逮捕到撤销案件，在证据方面并无实质性的变化，而以合法恰当的形式与检察机关的及时沟通使对案件事实的分析及对法律理解上观点的逐步统一对案件的最终结果起到了决定性的作用。
律师及时向公、检、法机关提出案件疑点，不但有利于当事人利益，也有利于公、检、法机关依法履行职责。本案强制措施的及时改变对检察机关公正执法形象无疑有着积极的意义。无罪推定原则是我国刑事立法上的一大进步，但在现实制度执行中，有罪推定的思维习惯远非朝夕所能改变，刑事案件的撤销往往要比立案更为谨慎和艰难，无罪推定原则的贯彻还任重道远。
在现行刑事诉讼制度下，律师向当事人提供法律咨询由公安机关派员在场，律师与当事人的会见在被监视之下进行，致使律师履行职责收到限制，在侦查阶段律师会见成为例行公事是不可避免的。这一制度的出发点或许在于担心律师的介入可能会影响到案件的侦查，但这一制度与无罪推定原则格格不入。这一制度的改变并非朝夕之事，也远非学术问题，但相信历史终是在不断地进步。
律师应当是无罪推定原则的积极推崇者，当事人委托律师是因为律师不单懂得法律怎样规定，更懂得法律为何这样规定。律师的优势在于比当事人了解更多的法律规则，更在于懂得法律规则的运用规则。掌握规则之规则是对律师的基本要求。古人云：差之毫厘，失之千里。刑事辩护中，律师的责任是在千里之中找毫厘。找出毫厘的疑点，或许会改变当事人的一身。
