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论依法执政的思维方式和工作方式

杨亚佳


党的十六大不仅将建设社会主义法治国家作为政治文明的主要内容，还进一步提出为建设法治国家，执政党要不断提高依法执政的能力问题。这是对党的执政方式提出的新要求。
对于生活在一个长期缺乏法治文明的国度，又一直习惯于行政命令式领导方式的政党，其执政方式向依法执政转变，必然要求其思维方式和行为方式的转变。
传统的思维方式是政治斗争式思维方式，是在战争年代形成，但却不合时宜的在和平年代光大起来的思维方式。它强调“以阶级斗争为纲”，强调政治斗争的至上性，强调法律对政治的依附性。人类历史已经表明，没有法律的政治是危险的政治，是缺乏理性的政治。法治之所以是社会文明进步的标志，是政治文明的主要内容，就是因为法治将政治行为规范化、公开化、程序化和民主化。它将专制时代政治斗争的权术与阴谋转化为和平的、程序化的博奕与妥协。走向法治时代的领导者，“依法执政”就要逐步形成法律思维方式：
第一，合作思维。“依法执政”的“法”是以国家意志的方式表现来的各阶级、阶层利益的综合，它们是各阶级、阶层基于利益而进行博弈、妥协、合作的产物。因此，依法执政要改变行政命令或政治斗争式的思维方式，建立合作和妥协的思维方式。因为政治斗争式思维方式主要强调阶级之间的斗争，而法律式思维方式则主要强调的是阶级之间的合作。一切政治斗争都是为了夺取政权和巩固政权，而法律则是试图在各个阶级或阶层之间寻求妥协，维持一个和平的休战状态。近代以来每当一个新的国家建立时，往往都要制定、颁布宪法和法律，不仅把战胜者的意志通过一定程序转变为国家意志，同时还会对战败者作出一定的让步，把战败者的部分意志要求也吸纳到国家意志中，使白热化的阶级斗争演变为暂时的阶级合作。在和平年代，通过修改宪法和法律，将更多的阶级和阶层的利益整合起来，实现各阶层人民的团结与合作更是国家稳定与繁荣的保障。党的十六大进一步扩大了党的阶级基础和社会基础，作为执政党的中国共产党就更要善于倡导合作精神，协调利益关系，实现统揽全局的领导核心作用。因此，“依法执政”就要学会合作式思维，通过让步团结更多阶层，通过协商整合公众意志，并将之上升为国家意志??法律。
第二，权利思维。法律的核心问题是权利，一切法律活动都是围绕权利的实现而展开。所谓权利思维就是执政者要增强人权意识，清除封建义务本位的思想，保障和发展人权，保护宪法和法律规定的公民权利。而政治思维方式的核心是权力问题，一切政治活动都是围绕权力的运行而展开。虽然权力运用得当可以为权利的实现创造有利条件，但由于权力本身具有自腐性，因而常常造成对权利的威胁与侵害。所以，现代宪法、行政法、诉讼法等公法的设立，旨在捍卫权利，抵抗权力的不当侵扰。因此，权利思维方式不仅要增强人权保障意识，而且还必须摒弃权力无限和权大于法的观念，牢固树立权力有限观和权力受制约的意识，明确自己手中的权力是有限职权，是人民通过宪法和法律所赋予的，要“保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益”（十六大报告语），同时权力必须在宪法和法律规定的范围内行使，任何法外之权，滥用职权，或者职权不作为都违背权力授予者的本意，都是违法行为，甚至是犯罪行为。
第三，稳定思维。政治的思维方式是多变和灵活。有些封建统治者为了达到统治的目的，甚至可以不择手段，玩弄权术，背信弃义。法律的思维方式则是趋于保守和稳定，反对朝令夕改和没有连续性。政令的频繁变动和溯及既往会导致执政者的信誉下降和人们对行为结果的未卜心理，尤其是影响私人权利的政策的突然变化，必然成为有权势而胆大妄为者的专利，也必然成为社会上勤奋而信息不灵通的那一部分人的圈套。法律反对那种脱离法律的所谓灵活性，它追求一般性或普遍性。法律的这一特点要求执政者要具有稳定的思维方式，将具有前瞻性的改革决策与立法结合起来，保持改革的系统性和连续性。同时，要求执法行为要公正，同样的情况应同样地对待，不同的情况不同对等，法律面前人人平等。
行为方式是受思维方式支配的行为模式。依法执政的领导方式要求执政者的行为方式必须符合法律规范，体现法治的原则。笔者认为，依法执政的行为方式起码具有以下几个特征：
第一，间接式。即执政党不是代替人民执政，而领导和支持人民当家作主；党的组织不是代替国家政权，而是通过国家政权实现党的领导。与此相对立的则是直接式领导方式，即以党治国，以党代政，以党代法，政党利益高于民众利益，政党意志高于国家法律，政党权力高于一切，政党机构包办一切。邓小平同志曾就此情况尖锐指出：我们共产党绝不能像国民党那样搞“以党治国”，因为那是“麻痹党、腐化党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法”。（邓小平文选 第一卷第10页。北京：人民出版社，1993）。江泽民同志在1989年9月26 日中外记者招待会上也郑重宣布：“我们绝不能以党代政，也绝不能以党代法。这也是新闻界讲的究竟是人治还是法治的问题，我想我们一定要遵循法治的方针”。间接式的领导方式，要求党在总揽全局、协调各方的基础上，支持人大依法履行国家权力机关的职能；支持政府依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能；支持各人民团体依照法律和各自的章程开展工作。公民、法人、机关、组织都依法行使权利（职权），履行义务（职责），使体现党和人民意志的宪法和法律从应然状态转化为实然状态，就是在更高层次上实现了党的领导。
第二，宏观式。党对社会主义建设事业的领导是全面性的，但全面性不等于事无巨细，事必躬亲。依法执政不等于依法行政。后者是指政府（主要是行政机关）根据宪法和法律规定的权限和职责和程序所进行的，区别于立法和司法的，国家和社会事务管理活动，其特点是微观性和具体性；而前者是宏观式的领导。正如十六大报告所说：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用”。“党委在同级各种组织中发挥领导核心作，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致开展工作。”这种宏观式领导方式主要表现为，把党的主张，党的基本理论、路线和方针政策经过法定程序上升为国家意志，变为国家法律，并带头自觉遵守这些法律，领导广大人民群众依法办事，保证国家各项工作都依法进行。
第三，程序式。程序是制度化了的方式和过程。法律程序是法律关系主体在实施法律行为时，必须遵循的方式和过程的总称，是实现实体权利和义务的合法方式和必要条件。马克思早就说过：程序是“法律的生命形式，因而也是法律的内部生命表现”（《马恩选集》第１卷第１７８页）。法律程序的价值就在于其以公开的形式给人以公正感，它即能约束权力行使者的恣意妄为，也为所有利益相关者提供参与的机会。程序将利益冲突的解决以文明的方式表现出来，排除了领导行为的恣意、鲁莽和专断。政治文明的主要内容之一就是政治领导行为的法律化和程序化。因此，依法执政在领导者的行为方式上就表现为依程序执政，不仅党的主张要经过法定程序才能上升为国家法律，党组织推荐的人选也必须经过法律程序才能成为国家政权机关的领导人；不仅领导和决策要经过法定的信息收集和反馈程序（包括公示制度和听证制度等），而且对权力的监督和制约也要依靠严密的制度和程序。遵循程序是法治的表现，党的领导行为的程序化，将增强民众对法律的信仰，提高党的作为执政者的威信。



作者：中共河北省委党校政法部
电话：13832378797
地址：石家庄市学府路9号


内容摘要：信访制度是我国一项特殊的权利救济制度，一直发挥着法治参与、权利救济、纠纷化解的功能。信访制度有着丰富的法文化内涵，作为特殊的救济方式曾发挥过独特的历史作用，在一定程度上对于缓和社会矛盾，保障社会稳定起到了积极的作用。随着我国社会改革的不断推进，在社会结构转轨时期引起的各种社会不公和腐败现象，导致利益阶层持续分化，各种社会深层矛盾渐次暴露，弱势群体维护自身权益的意识进一步提高。然而，由于我国相关社会救济制度的不完善，大量群众转而上访，导致信访制度的功能逐渐发生异化，再加上信访制度体制内弊端的凸现，因而是信访制度的运行出现了重重困难。本文拟从信访制度的现状分析入手，从法律角度探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。

　　导论

　　（一）本文研究的意义

　　信访制度是我国公民法治参与的重要渠道，是实现和保障人民群众行使民主权利的重要形式，是公民权利救济的重要方式，对畅通群众诉求表达、收集社情民意，化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定具有不可替代的积极作用，因而研究信访制度具有重要的理论价值与实践意义。

　　在理论价值方面主要体现在三个方面：一是有利于贯彻“程序正义”的法治理念，对信访制度的研究能够进一步健全信访法律体系，实现信访的程序化、法制化，有利于建构一个符合程序正义理念的信访体系；二是有利于使信访制度更好地担负起倾听民意、保障民权、集中民智的决策咨询职能；三是使现行信访制度的进一步体现出与现代法制相协调的一面，融入中国式法治现代化的运行机制中去。

　　其实际意义主要体现在以下几个方面：一是能够进一步畅通信访渠道，使公民、法人及其他组织充分行使自己的信访权利；二是有助于维护正常的信访秩序，使信访人的信访活动依法有序进行，不影响国家机关正常的工作秩序和他人利益；三是有利于进一步强化信访工作机构和信访责任单位的责任，使其更好地站在第一线，协助政府处理大量的信访问题；四是能够使信访制度更好地发挥纠纷化解功能、权利救济功能和民主监督功能。

　　然而随着我国经济发展的加速与社会转型的加快，诸多社会矛盾逐步激化和显现，信访量居高不下，集体上访、越级上访、非正常上访甚至群体性事件和突发性事件频繁发生。2004年以来，信访工作机构受理的信访案件数量越来越多，信访任务越来越重，信访要求越来越高，信访形势异常严峻。现行信访制度从最初的收集听取民情民意演变成准司法行政救济机构，其制度设计缺乏精密性和复杂性，信访工作机构职能定位与其实际承担的工作任务缺少统一性。在此种形势下，现行信访制度的存在价值和意义受到了前所未有的怀疑，信访制度的研究引起了广泛关注。因此进一步研究改革我国现行的信访制度，妥善处理信访问题，维护人民群众的合法权益，维护良好的信访秩序，促进社会全面协调可持续发展，既是人民群众所需所盼，也是信访工作的努力方向。

　　（二）信访制度的研究现状

　　新中国成立之后，随着信访制度的正式确立和完善，有关信访制度的学术研究成果就不断涌现，尤其是改革开放以来，伴随社会主义市场经济的确立和依法治国理念的不断深入，新形势下的信访制度面临着诸多问题，因此相关的研究也更加普遍展开。在国内，学界对信访制度改革与完善的意见主要有两种：强化信访制度；弱化甚至废除信访制度。

　　1.强化信访制度

　　主张强化信访制度的学者，主要认为，我国是一个行政主导的国家，在以后的很长时间内，我国的司法独立难以真正的独立，需要信访制度统来发映群众的真实意愿和更好的了解社会存在的问题，并且应该赋予信访机构实在的权力，树立其权威性，让其真正发挥它应该发挥的功能。其主张重新构建信访制度体系，建立信访制度的格局，并通过立法统一规范信访工作，从而建立高效的信访监督监机制。其核心观点是加强信访机构的权力，使之具有调查权、督办权及建议罢免权。

　　例如，北大教授姜明安就持强化说，其认为信访有其以柔克刚的优势，它能以适当的人治性制度缓和法治在一定情形下的过分僵硬和过分刚性，信访制度与现行司法制度并行不悖。旧的信访制度带有制定时的时代色彩和人治烙印，但人治并非是完全坏的东西。法治总不可避免地会有漏洞和缺陷，适当的人治就像英国的衡平法一样，适用得当，可以缓和法治过分僵硬。

　　2.弱化甚至废除信访制度

　　主张弱化信访制度的学者认为，应该重新确定信访制度的功能目标，把公民的权利救济从信访制度中分离出来，只是公民表达意愿的方式，不再是司法和行政救济的补充，以维护司法救济的权威性。撤销信访机构，把信访归类到各级的人大，监督政府和法院的工作，以加强系统性和协调性。社科院研究员于建嵘是持弱化论的学者。

　　持废除信访制度的学者认为，应从政治现代化的大局高度来看待信访制度的存废问题。虽然信访制度是公民权利救济的一种手段，但是忽略了我国的国家制度的整体建设，现行信访制度的许多规定，实际上是直接跟宪法或法律相抵触，出现了行政权代替立法权和司法权的现象。在行政法规和地方性法规或者政策中和具体的实践里都存在这些都有悖于建设法治国家的大方向，信访制度应该废除。学者张耀杰则进一步指出，在如示宪法和法律框架之外所设计的叠床架屋且等级森严的信访机构，是一种制度陷阱。因此《信访条例》可以废除。

　　3.本文的观点

　　本文认为，在我国现阶段，法治建设还很不完善，虽然信访制度的确存在着许多问题，但是还没有一种制度能够取代它的功能，因此，信访制度有其存在的价值。第一，从与行政复议、行政诉讼相比较来看，2005年《信访条例》设定了三级信访制，即接访行政机关的处理、上一级行政机关的复查、复查机关的上一级行政机关的复核。条例设定的三级信访的办理期限均为30日，这与行政复议60日的复议期限、行政诉讼的三个月的审理期限相比，明显较短。第二，较之行政诉讼和行政复议而言，信访的形式便捷。信访除可以走访的方式进行外，完全可以书信、电子邮件、传真、电话等形式为之，亦即信访人可以在足不出户且不影响生产和工作的情况下表达诉求，回复受损的利益，较之行政复议和行政诉讼的程序大为简便。第三，信访过程同样可以让信访人明法明理，理解相关行政行为的法律和政策依据，使当事人在息访的同时转而支持相关行政行为的实施。同时，在信访过程中也可以发现和取得行政机关非法行政的证据或线索，为进行行政复议和行政诉讼奠定证据基础。第四，信访制度没有时效的限定，对于行政复议和行政诉讼囿于时效限制而不能解决的长期积压的行政纠纷是一个十分有益的补充。但是，我们应该看到，信访制度是作为一种过渡性制度和补充性制度而存在的。我们既不能过分强化信访救济这种非司法救济手段，也不能完全否定信访制度在现阶段的作用。要本着既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定的原则，继续将信访置于适当位置，从完善国家整个解决纠纷机制的高度来改革、改进信访，通过渐进的方式疏通公众参与和投诉的渠道，树立司法的裁判权威，并建立一种新的社会秩序，使信访逐步纳入国家的正常法治轨道。本文认为克服信访制度目前所面临的困难，应坚持信访制度改革，使其不断完善，融入到整个国家制度体系中去，逐步实现以法治为基础的现代化信访制度。

　　（三）本文的研究思路和研究方法

　　本文的研究思路如下：从研究信访制度的目的与意义出发，继而阐述信访制度的概念界定与研究现状，然后从现状分析入手，引入典型案例分析探讨信访制度面临的问题，以期能够寻找到走出信访制度困境的对策。文章旨在运用实证分析法，通过引入案例分析我国信访制度实践中出现的困境并得出相关完善的具体措施。

　　一、信访制度的概念界定及其实践现状

　　（一）信访制度的概念界定

　　“信访”为来信来访的简称，它是在建国前后，中央到地方的各级机关、人民团体、企业事业单位等办理群众来信、接待群众来访的过程中逐渐渐形成的。目前，学者们就信访的涵义有多种不同的论述，其中比较具有代表性的论述主要有以下几类：

　　从最为广泛的意义上来讲，信访概念是指：“来信来访的简称。它是指社会成员通过书信、电话、电报、访问等形式，向社会组织、管理者反映个人或集体意愿的一种社会政治交流活动。” 在这个意义上，信访的对象是多种的，各类国家机关只不过是其中的一个部分。

　　广义信访说认为，“信访即人民来信来访的简称。是指人民群众通过写信或要求见面接谈，向各级党和国家机关或企业事业单位提出建议、意见、要求和批评的活动。” 相似的观点如：“广义的信访是指群众通过写信或上访，向各级党政部门、人大、司法机关等单位提出要求、意见、批评、建议、愿望和申诉，以此来参政议政或维护自己的合法权利。” 此观点将信访的对象局限于国家机关。

　　狭义信访说认为，“信访是指公民采用书信、电话、走访等形式，就该部门及其工作人员侵犯自己合法权利以及其他违法违纪行为，向各级行政机关、县级以上各级人民政府所属部门反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由有关行政机关处理的活动。” 这种观点将信访的对象进一步限制，界定为行政机关。