也谈如何实现办案社会效果与法律效果的统一
钟伟苗
办案法律效果与社会效果的关系问题其实是一个十分复杂也十分重大的问题。说其复杂，是因为论者虽然很多，但是大多是统而言之的口号宣示，并没有一个明确清楚的定义。社会效果的范围有多大？社会效果评价的对象是什么？社会效果由谁来评价？社会效果的判断标准是什么？社会效果的取舍条件是什么？等等。很多情况下，同样的案件，同样的问题，论者的立场不同结论就可能不同，有的甚至会完全相反。例如，人民群众和办案部门认为贪贿犯罪案件查处越多，法律效果与社会效果就越好。而个别党政领导却并不这样认为，在他们看来，这样的案件查得太多，很可能会影响地方形象，影响投资环境，社会效果不可能好。说其重大，是因为这不仅仅是一个法律问题和方法问题，也是一个政治问题。中央和各级党委都明确要求要把办案的（政治效果）社会效果和法律效果统一起来。
如何正确理解并实现办案的法律效果与社会效果的有机统一，这是非常值得我们深入研究和探讨的大问题，具有十分重要的现实意义。笔者认为，应当把握好以下三点：
一要把追求办案法律效果与社会效果最大限度的统一作为执法活动的指导思想。实现法律效果和社会效果的有机统一，不是现在才提出的，也不是一个阶段性或临时性的要求，更不是今天才开始的司法实践。这是“为谁掌权、为谁司法、怎样司法”的根本性问题。随着我国经济社会的快速发展和人民群众法治意识的不断增强，人民群众对政法工作提出了一系列新要求、新期待，不仅要求政法部门处理案件追求案结，更要追求事了，从而在根本上化解矛盾纠纷，促进社会和谐。法律效果与社会效果应当是统一的。如果办案的社会效果不好，很难说有好的法律效果。反过来也一样，如果办案的法律效果不好，一般也较难有好的社会效果。因此，把法律效果与社会效果对立起来的观点和做法是不妥当的。这里既有认识问题，也有方法问题。例如，在当前的宏观经济环境下，办理涉企涉税案件，在严格依法的前提下，是采用放水养鱼式的办案方式可能不太会影响企业的生存发展，而如果采用杀鸡取卵式的办案态度，可能一下子使企业陷入困境，甚至可能倒闭。可见，同样的严格执法，但思路是否开阔，方法是否灵活，其达到的社会效果就是完全不一样的。我们要追求的就是在严格依法前提下最大最好的社会效果。但实践中有二种倾向值得引起关注：一是书生执法，机械司法，只求案结，不求事了，只会死搬硬套，不懂探求法的真谛，以为唯有这样才算严格执法。二是违背严格依法的前提，不管对什么案件均把一时一地的社会效果放在首位，以追求社会效果为名行执法违法或不当干预司法之实。
当然，实践中确实也经常会发生法律效果与社会效果暂时或局部的不统一的情况，因此，我们要追求的是两个效果之间最大限度的统一。如从办理故意伤害案件来说，检察机关该捕还是不该捕，该诉还是不该诉，该退补还是不退补，以及什么时候退补，什么时候改变强制措施，掌握什么时候调解最合适，什么时候起诉等等，都要因人因案而异。但标准只有一条：即既要严格依法，又要方法灵活有利于化解矛盾，努力实现当事人和谐和社会和谐为目标。如果我们的办案方法是千案一面，表面上是严格依法了，但怎么可能达到好的社会效果呢？又怎么能说这就是我们要追求的法律效果呢？
在对法律效果与社会效果关系的认识上要防止二个极端：一是看不到二者基本的一致性，认为一提社会效果就是不讲法律效果。这是非常幼稚的想法，因为法律总体上是为社会服务的。二是看不到二者暂时的或局部的矛盾性。这是非常天真的想法。因为从哲学上讲，矛盾是无处不在、无时不在的，事实上，二者之者在暂时或局部是经常发生矛盾的，因为法律具有概括性、抽象性和滞后性的特点。看不到矛盾就不可能想办法解决矛盾。因此，我们在办案的指导思想上，一定要时刻把法律效果与社会效果最大限度的统一作为出发点和归结点。
二要把探求法律的真谛和追求最大范围内、最长远社会效果作为追求法律效果与社会效果相统一的有效手段。我们追求法律效果，要求执法人员严格执法，但由于法律本身具有的概括性和抽象性特点，使得不少情况下对严格执法涵义的理解本身也存在不小的争议。如劳动法规中规定，在工作时间和工作岗位突发疾病在48小时内死亡的是工伤（认定工伤的情形之一）。在这里，48小时时间界限是确定的，但医院或亲属的行为却是不确定的，对伤者积极抢救可能会延长其死亡时间或不死亡，如果伤者突发疾病至死亡的时间超过48小时就不能认定为工伤；相反，如果伤者亲属主动放弃对伤者的积极治疗，伤者很可能会在48小时内死亡，而这却却是认定为工伤的情形之一。如果我们作工伤认定的行政部门机械执法，把前种情况一律不认定为工伤，就很可能会发生严重的道德风险。这样“严格执法”的社会效果是可想而知的，其法律效果也是无从谈起的。但是法律又必须有一个边界，否则就会没有准星。接上例，劳动和社会保障部于2004年11月1日作出劳社部函[2004]256号《关于实施工伤保险条例若干问题的意见》规定：48小时的起算时间以医疗机构的初次诊断时间作为突发疾病的起算时间。但我认为，对上述意见的理解仍是具有推敲空间的。我们不谈该意见的法律地位问题，对其内容我们仍要具体分析。如果病人的病在医学上通过积极的治疗措施有治好的可能，则48小时的计算时间起点应从医学确诊时起算。这样既不违反法律规定，又注重社会效果。其实类似这样的案例在实践中是不少的。事实上，严格执法与正确解释法律是不矛盾的。由于解释法律具有很强的专业性，因此，近年来产生了一门专门的学科，叫法律解释学。梁慧星教授《裁判的方法》一书虽然是民法解释方法论，但对我们从事其他法律工作来说也是具有十分重要的指导价值的。正确的法律解释过程就是我们探求法律真谛的过程。我们探求法律真谛是严格执法的基础，对于离开这个基础的死扣条文式的“严格执法”应予摒弃。同时，我们追求的社会效果应当理解为不是局部的在地方或部门利益背景下的社会效果，也不是暂时的在短期行为前提下的社会效果。我们追求的社会效果应当是在最大范围内符合公序良俗的符合最大多数人利益的符合最长远利益的社会效果。
三要把良法之治作为实现法律效果与社会效果相统一的最佳途径。曾被中央充分肯定的温州经济模式在崛起和发展过程中曾与当时法律上关于投机倒把的规定严重冲突，后来发现我们当时的这个法律是不适应当时的经济基础的，这样的法律只会严重地阻碍经济的发展。因此，这样的法律并非良法。如果这样的法律执行得越严格，那么对社会、对人民、对国家的危害性也会越大。并非良法的法律现在也还是存在的，可能数量也不在少数。如前段时间媒体上披露的“开胸验肺”事件就反映了当前在职业病认定方面的法律规定存在很大的不合理性。因此，我们追求办案法律效果与社会效果相统一，就要求法律本身应该是良法。法律的生命在于质量。如果说，改革开放之初，百业待兴，为尽快改变无法可依状况，推动了立法走上快车道的话，那么经过20多年的努力，新时期的立法所面临的是从实现有法可依到实现“良法之治”的转型。以人为本是科学发展观的核心，立法为民则是社会主义法律的灵魂。关怀民生、维护民权、民主立法等人本理念，已渐渐融入立法的灵魂和血脉。我们执法者应当充分认识到，一个良法之治的时代已经或即将来到了。良法本身就是在立法时充分考虑了法律效果和社会效果相统一的问题。因此，良法之治是实现法律效果与社会效果相统一的最佳途径。良法之治除了立法之外，还有待于建立相关的重要配套制度，如违宪审查制度等等。当然执法也是最重要的环节之一。
办案法律效果与社会效果的问题其实也是一个常说常新的问题，需要我们不断实践不断探索不断总结。对办案人员来说，这既是一个群众工作能力和把握政策法律的水平问题，也是一个工作责任性的问题，更是一个如何服务社会、服务经济的政治问题。
诸暨市检察院钟伟苗
南京市劳动和社会保障局关于印发《南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施细则》的通知
江苏省南京市劳动和社会保障局
关于印发《南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施细则》的通知
各区县劳动和社会保障局，各有关单位：
为更好地贯彻落实市委办公厅、市政府办公厅《关于转发市劳动和社会保障局等部门〈南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施意见〉的通知》（宁委办发[2006]72号）精神，现将《南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施细则》印发给你们，请认真贯彻执行。
二ОО七年六月五日
南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施细则
第一章 总则
第一条 为认真贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于转发劳动和社会保障部等部门〈关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见〉的通知》(中办发[2003]16号)和省委办公厅、省政府办公厅《关于转发省劳动和社会保障厅等部门〈关于积极推进企业退休人员社会化管理服务工作的意见>的通知》(苏办发[2003]21号) 及市委办公厅、市政府办公厅《关于转发市劳动和社会保障局等部门〈南京市企业退休人员社会化管理服务工作实施意见〉的通知》（宁委办发[2006]72号）的精神,进一步加快社会保障体系建设,切实推动我市企业退休人员社会化管理服务工作,特制定本实施细则。
第二条 企业退休人员实行社会化管理服务，其管理服务工作与原企业逐步分离，养老金实行社会化发放，人事档案移交社会化管理服务机构集中管理，人员纳入居住地街道、社区实行属地管理。
第三条 参加我市城镇企业职工基本养老保险的退休、退职人员，养老保险由省直管的驻宁企业退休人员，应纳入我市街道、社区，实行社会化管理服务。
第四条 完善工作的组织体系。市企业职工养老保险结算管理中心（以下简称市企保中心）增挂“市企业退休人员社会化管理服务中心”（以下简称“市退管中心”）牌子，负责全市企业退休人员社会化管理服务工作的组织实施，接收、管理企业退休人员的人事档案，指导和协调各区、县企业退休人员社会化管理服务机构开展工作。各区社会劳动保险所增挂“区企业退休人员社会化管理服务中心”（以下简称“区退管中心”）牌子，负责辖区内企业退休人员社会化管理服务工作的组织开展，监督、检查街道劳动保障所（以下简称街道）、社区劳动保障站（以下简称社区）社会化管理服务工作。街道、社区负责辖区内企业退休人员的日常管理服务，为退休人员提供节日、重病、特困等慰问，帮助退休人员建立自助互助组织，组织退休人员开展活动。逐步建立起与我市经济社会发展水平相适应的企业退休人员社会化管理服务体系。
第五条 加快工作的实施进度。2007年7月1日起，新办退休手续的企业退休人员全部实行社会化管理服务，纳入居住地街道、社区属地管理。2007年6月30日前办理退休手续的企业退休人员以企业为单位，逐步移交居住地街道、社区实行社会化管理服务。
第二章 退休人员的移交
第六条 企业退休人员的移交工作由原企业负责，灵活就业退休人员的移交由其档案托管部门负责。
第七条 企业退休人员及灵活就业退休人员的移交步骤：
（一）划拨经费。企业或档案托管部门按宁委办发[2006]72号文件规定，在办理人员移交手续前足额向市企保中心（市退管中心）划拨社会化管理服务费。
1、2007年1月1日后办理退休的企业退休人员一次性每人划拨1500元；2006年12月31日前办理退休的企业退休人员一次性每人划拨1000元，该项费用由企业承担。
2、灵活就业退休人员的社会化管理服务费按上述标准减半交纳，费用由个人承担。
（二）档案移交。
1、2007年7月1日后办理退休的企业退休人员或灵活就业退休人员，由企业或档案托管部门按照《关于做好南京市企业退休人员档案移交、接收工作的通知》（宁劳社险管[2007]6号）的要求，持退休人员档案及《参保人员退休（定期生活费）报审表》到市企保中心（市退管中心），按照档案初审、退休审批、退休待遇计算、档案移交的工作流程，办理退休手续，领取《社会化管理服务通知单》（以下简称《通知单》）。
2、2006年6月30日前已办理退休的企业退休人员或灵活就业退休人员，由企业或档案托管部门持退休人员档案和档案移交花名册到市企保中心（市退管中心）办理移交手续。
（三）建立服务关系。企业或档案托管部门在办理人员移交手续后，将市企保中心（市退管中心）发放的《通知单》在10个工作日内交退休人员。退休人员收到《通知单》后在10个工作日内持《通知单》前往居住地社区登记，领取《企业退休人员社会化管理服务联系卡》（以下简称《联系卡》），建立服务关系，实行社会化管理服务。
第八条 居住在异地的企业退休人员，由本人或委托企业持《通知单》到企业注册地所在区退管中心，建立服务关系，纳入社会化管理服务范围，享受异地退休人员社会化管理相关服务。
第三章 管理服务制度
第九条 各级社会化管理服务机构要认真履行职责，建立健全制度，制定服务规范，为实行社会化管理服务的企业退休人员提供周到的服务。
第十条 实行“四走访”制度。
（一）首次走访：每月对辖区内新纳入的企业退休人员进行走访，发放《联系卡》，掌握基本情况。
（二）重点走访：对辖区内鳏寡孤独、重病、80周岁及以上的高龄企业退休人员，每半年走访一次，重点关心。
（三）定期走访：对辖区内企业退休人员，每年走访一次，动态掌握生活状况。
（四）特定走访：对辖区内未按规定办理基本养老金领取资格认证手续的、发生突发事故及死亡等其它情况的企业退休人员及时上门走访。
第十一条 建立“五慰问”制度。
（一）节日慰问：对辖区内特困退休人员家庭，每年春节期间进行慰问，发放慰问物品。
（二）生日慰问：对辖区内80周岁、90周岁、100周岁高龄企业退休人员，上门慰问，祝贺生日。
（三）重病慰问：对辖区内患危重病的企业退休人员，上门慰问，发放慰问金（原则上每人可享受一次）。
（四）困难慰问：对辖区内发生重大突发事故的企业退休人员家庭，上门看望慰问。
（五）死亡慰问：对辖区内企业退休人员死亡的，上门对其亲属进行慰问。
第十二条 落实“六服务”制度。
（一）政策咨询和查询服务：为企业退休人员提供电话咨询、现场咨询和有关信息查询服务。
（二）领送养老金服务：根据退休人员本人申请，对辖区内高龄、危重病等行动不便的企业退休人员提供领送养老金服务。
（三）医疗健康服务：协助社区医疗服务机构提供医疗卫生服务，帮助建立企业退休人员健康档案。
（四）文体活动服务：组织企业退休人员开展形式多样的文体娱乐活动，做到社区每月不少于一次；街道每季不少于二次；市、区每年不少于四次以上的活动。
（五）报领丧葬抚恤费服务：对辖区内企业退休人员死亡的，及时上门吊唁，并按规定协助报领丧葬费和直系亲属抚恤费。
（六）引导自我管理和互助服务：引导企业退休人员建立自管和互助服务组织，为他们创造活动条件，提供相关服务。
第四章 退休人员档案管理
第十三条 企业退休人员或灵活就业退休人员的档案，由原企业或档案托管部门移交到市企保中心（市退管中心）实行集中管理。市企保中心（市退管中心）按照国家有关档案管理的法规和制度要求，制定档案移交、管理、使用办法，审核、接收企业退休人员档案，通过社会化管理服务信息系统对档案进行管理。
第十四条 市企保中心（市退管中心）对企业退休人员档案库房进行统一建设和维护。档案库房应严格按照档案管理的标准，做好防火、防虫、防潮、防光、防盗、防尘、防有害生物等工作。
第十五条 企业或档案托管部门在移交退休人员档案前，应按照原劳动部、国家档案局发布的《企业职工档案管理工作规定》，对档案材料进行整理、编目、分类、排序、装订成册，并填写目录。装订后的档案，要做到卷面整洁，案卷整齐。
第十六条 企业退休人员中中央管理的领导干部的移交、管理问题，待中央另行规定后执行。区县以上各级党委管理的企业退休领导干部，在纳入街道、社区管理时，人事档案暂不移交。
第十七条 移交前已死亡的企业退休人员档案，仍由原企业或档案托管部门保管。
第五章 基本信息管理
第十八条 社区工作人员应了解掌握企业退休人员相关情况，采集基本信息，实行社会化管理服务信息系统管理。
第十九条 辖区内企业退休人员发生转移、死亡等基本信息变更的，社区应及时办理人员转移、死亡申报等相关手续，并对辖区内企业退休人员基本信息进行跟踪维护，实施动态管理。
第二十条 各级社会化管理服务机构应加强对社会化管理服务信息的管理，确保数据的准确性、安全性和使用的规范化，未经市、区退管中心批准，不得擅自将企业退休人员基本信息提供给其他单位或个人。
第六章 企业责任与要求
第二十一条 企业退休人员原所在企业应遵循“责任共担、平稳过渡”的原则，主动负责地做好企业退休人员的移交工作。
第二十二条 企业仍要继续落实在一定时期内应承担的责任。企业在退休人员移交前，要继续做好其日常管理服务工作。实行社会化管理服务后，统筹项目外的非基本养老保险待遇费用，企业应严格按照宁委办发[2006]72号文件要求落实，不得以社会化管理为由随意减少退休人员的福利待遇。
第二十三条 企业现用于退休人员活动的场所、设施，要继续发挥作用，保证使用，并向社会开放。
第七章 其他
第二十四条 开展社会化管理服务工作所需经费，在一定时期内，由企业划拨，从企业原渠道列支。社会化管理服务经费按照《南京市企业退休人员社会化管理服务经费管理和使用办法》（宁劳社险管[2007]5号、宁财社[2007]302号）规定，列入财政专户，实行收支两条线管理，专款专用。
第二十五条 市、区退管中心要加强企业退休人员活动中心的建设，通过自建、合建、改建、划拨等方式，广泛开辟退休人员活动场所。同时，街道、社区也应充分利用现有的活动场地或通过租用、借用等形式，为企业退休人员开展活动提供方便。
第二十六条 市企保中心（市退管中心）定期对各级社会化管理服务机构的工作开展情况进行检查、评估、考核，建立企业退休人员社会化管理服务工作考核制度。要建立培训机制，加强对各级社会化管理服务机构工作人员的培训，进一步提高工作人员业务素质，保证我市企业退休人员社会化管理服务质量和水平。
第二十七条 各养老保险独立统筹县（区）劳动保障部门可结合本地实际，参照本细则制定具体实施办法。
第二十八条 本实施细则自2007年7月1日起执行。
