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近年来，因离婚登记中的瑕疵而引发的纠纷不断出现，要求撤销离婚证的行政诉讼也日益增多。要求撤销离婚证，不是办理离婚证过程中存在操作不规范的瑕疵，就是当事人自身的恶意串通和制造假象导致工作人员在离婚证的办理过程中无法辨别其事实的真伪而颁发离婚证。因理解和认识的不同，加上没有具体的实施意见，对于离婚证能否由法院予以撤销的问题，司法实践中存在两种观点：多数认为应予以撤销和认定无效，少数认为不属于行政诉讼的受案范围。


笔者认为，离婚证不同于行政机关颁发的其他证件，它是对人身关系的限定，因此，办理离婚证的离婚登记行为，也不能等同于一般的具体行政行为。对该类撤销离婚证的行政诉讼，不予受理的理由有以下几个方面：


首先，离婚证是确认当事人解除夫妻关系的有效证件，离婚证一经颁发，即解除了原有的夫妻间身份关系和相应的权利、义务。这种人身关系的不可回复的特殊性，决定了离婚证的不可撤销性。


在法律规定方面，没有任何撤销离婚和宣告离婚无效的法律规定。这是因为根据婚姻法规定的结婚自愿、离婚自愿的原则，取得瑕疵离婚证的当事人，即使一方反悔不同意离婚，即使撤销离婚证，法律也无权强制另一方与之共同生活。


在现阶段尚无明确的司法解释的情况下，鉴于人身关系的特殊性，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《解释》）第97条规定“人民法院审理行政案件，除依照行政法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”民事诉讼法第202条规定：“当事人对已经发生法律效率的解除婚姻关系的判决、调解书，不得申请再审。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第209条对此作了进一步的说明，明确只有涉及财产分割部分可以申请再审。这就是说明，在离婚诉讼中，要考虑到人身关系不同于财产关系的特殊性，应该维持即使错误的生效判决，以避免不必要的纷争。因此，基于民事诉讼“尊重生效判决中既定人身关系”的精神，瑕疵离婚证不宜判决撤销，其撤销诉讼应以裁定不予受理较为妥当。


其次，婚姻登记部门无法律规定的撤销权限，离婚登记是不可诉的具体行政行为。行政行为分为可诉的和不可诉的。行政诉讼法第10条规定了8种可以提起行政诉讼的行为。依据该规定，对于要求婚姻登记部门撤销离婚登记的行为，虽然可以归类于第五项“申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”，但根据《婚姻登记条例》中“离婚登记”的规定，并没有赋予婚姻登记部门对离婚证予以撤销和宣告无效的法律权限，而且在婚姻法中亦无撤销离婚证的相关规定。这就说明，婚姻登记部门在没有法定权限的情况下，对瑕疵的离婚证是不能予以撤销的。根据上述第五项的规定，当事人要求行政机关履行“法定职责”而遭到拒绝或不予答复的，才能提起行政诉讼，而撤销离婚证并不是《婚姻登记条例》赋予婚姻登记部门的法定职责，那么当事人诉请的行政行为就不具可诉性。


第三，离婚证被撤销，必然带来更多不稳定因素，不符合行政立法的本意。


对于瑕疵离婚证，如果被撤销，被解除的婚姻关系便自动恢复，这就必然面临问题。如夫妻双方的感情在办理离婚手续时就已经被证实却已破裂，自动恢复显然违背另一方意愿，不符合婚姻法的原则；如果提出撤销的一方出于重新分割财产或者重新分配抚养权的目的，那么，原离婚协议达到的定纷止争的功效将被否定，再一次的离婚程序势必造成社会成本的增加和浪费，等等。行政诉讼法的立法本意就是为了规范行政机关的行政行为，避免其不合法行为给人民群众造成损害，有效维护人民群众的合法权益。但若撤销了离婚证，这一系列问题的出现，将给社会和家庭带来更多的不稳定和纷争，其不利后果和影响远远大于不予撤销离婚证。因此，撤销离婚证的行为与现行的立法精神不符。


第四，不予撤销离婚证并不适用《解释》中确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决。


《解释》第57条规定：“人民法院认为被诉具体行政行为合法，但不适宜判决维持或者驳回诉讼请求的，可以作出确认其合法或者有效的判决。有下列情形之一的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法或者无效的判决：(一)被告不履行法定职责，但判决责令其履行法定职责已无实际意义的;(二)被诉具体行政行为违法，但不具有可撤销内容的;(三)被诉具体行政行为依法不成立或者无效的”。对照该解释，婚姻登记部门在没有法定权限的情况下不属于不履行法定职责；且离婚登记的行政行为因有离婚证的存在不属于“不具有可撤销内容”，同时因离婚登记行为是法律有规定的行政行为，更不符“被诉具体行政行为依法不成立或者无效”规定。因此，在该类案件的行政诉讼中，不能据该条解释作出婚姻登记部门颁发的离婚证无效的判决。


《解释》第58条规定：“被诉具体行政行为违法，但撤销该具体行政行为将会给国家利益或者公共利益造成重大损失的，人民法院应当作出确认被诉具体行政行为违法的判决，并责令被诉行政机关采取相应的补救措施;造成损害的，依法判决承担赔偿责任。”离婚登记涉及的仅仅是离婚双方当事人的权益，即使双方或一方再婚，也只能影响到两个家庭的成员，并非“国家利益或者公共利益”；退一步说，如果把对家庭和子女成长的影响放到社会稳定的大局中考虑，但也难以和“重大损失”联系在一起。因此，在婚姻登记部门的离婚登记虽然违法的情况下，也不适合依据该条解释作出确认违法的判决。


综上所述，鉴于身份关系的不可逆转性、离婚证不宜撤销的特殊性，以及离婚登记的不具可诉性，对于撤销离婚证的行政诉讼，人民法院应裁定不予受理。但对于当事人在其他方面存在的争议，应依法告知其依照法律规定，采取合法途径主张权利。


（作者单位：河南省兰考县人民法院）
甘肃省房改办


甘肃省房改房进入市场试点暂行办法
甘肃省房改办



第一条 为了进一步深化我省城镇住房制度改革，加快住房商品化、社会化步伐，完善房地产市场管理，保护房屋所有权人的合法权益，促进存量住房合理流动，满足居民不断增长的住房需求，根据《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕
23号）和国家、省有关规定，制定本暂行办法。
第二条 房改房是指按照国家房改政策出售给个人的公有住房，包括：1．1993年以来，单位和房地产管理部门按照房改政策出售给职工和居民的公有住房；2．出售给个人的安居工程住房和经济适用住房；3．国家扶持，单位补贴、个人集资合作修建后出售给个人的住房。房改
房必须在当地房产管理部门办理《房屋所有权证》，并经县以上人民政府房改部门批准后才能上市交易。
第三条 试点市、县的条件：
（一）房改力度大，租金水平和售房比例达到全省平均水平以上；
（二）公房出售严格按政策执行，产权界定、产权发证工作正常；
（三）对城镇职工家庭住房状况进行了清查，纠正了住房制度改革过程中的违纪违规行为，建立了个人住房档案；
（四）房改房产权产籍管理规范；
（五）建立了比较完善的房地产交易市场。
第四条 申请试点的市、县应根据本暂行办法制定试点方案，经地、州、市房改领导小组审查验收，报省房改领导小组批准后，组织实施，试点方案应包括以下内容：
（一）申请房改房上市报告；
（二）房改进展情况、售房情况及售房档案建立情况；
（三）住房清查和个人住房档案建立情况；
（四）房改房上市应交纳的税费具体征管办法；
（五）建立健全监督机制。
第五条 按房改成本价购买的公房应经房改部门办理产权界定手续，并在房地产管理部门取得房屋所有权证；按标准价购买的公房，个人可按规定补交房款，在依法拥有全部产权后上市，也可征得产权单位同意，用全部产权上市，收入按产权比例分成。
房改房上市前应按建设部、财政部《住宅共用部位共用设施维修基金管理办法》（建住房〔1998〕213号）的规定，建立共用部位、共用设施维修基金。
第六条 有下列情况之一的房改房暂不允许上市：
（一）违反房改政策购买的；
（二）改变居住使用性质的；
（三）出售后造成居住困难的；
（四）学校校园内、机关工作区、企业生产区、部队营房区域内的住房；
（五）当地政府认为不宜上市的住房；
（六）省直副厅、地区（州、市）副处、县（市、区）正科级以上行政事业单位在职领导干部以及国有企业（含国有控股）党政正职领导干部（董事长、党委书记、经理、厂长）购买的住房，在当地二级市场开放后两年内未经批准不允许上市。
第七条 房改房进入市场应遵循以下原则：
（一）房地产交易部门审核房屋所有权证时，如结构、面积、所有权人等变更，需经原批准售房的房改部门同意，并办理有关变更手续；
（二）房改房以市场价出售，原产权单位有优先购买权；
（三）房改房出售后，售房人不得再向单位申请分配住房，也不能购买安居房、集资合作建房等享受政策优惠的住房，只能通过市场取得住房。
第八条 房改房进入市场按以下程序进行：
（一）提交下列材料：
1．向房地产交易部门递交房屋上市申请，经当地房地产部门签署出售意见；
2．递交房屋所有权证；
3．递交身份证、户籍证明；
4．递交财政售房款专用发票；
5．办理房屋价格申报，价格评估；
6．经政府清房部门审核出具的证明。
（二）房地产部门确认可以出售，买卖双方当事人签订售房合同；
（三）办理售房过户手续；
（四）申请房屋变更登记，领取房屋所有权证。
第九条 房改房进入市场应按规定交纳下列税费：
（一）营业税、城建税、教育费附加、土地增值税、个人所得税等，按交易金额的6％综合征收，由卖方缴纳。售房人在交易日后一年内新购住房，视同居民住房调换，购房金额大于售房金额，综合税全部返还；购房金额小于售房金额，综合税按购房金额所占比例返还；
（二）契税。按交易金额的3．5％计征，由买方缴纳；
（三）印花税。按交易金额的0．5‰由买卖双方缴纳；
（四）交易代理手续费。按交易金额的0．5％由买卖双方各缴纳50％。
第十条 房改房出售税款由地方税务部门直接征收或委托房地产交易部门代征。税款返还由各级财政部门办理。
第十一条 进入市场的房改房其房屋所有权和该房占有范围内的土地使用权随房屋出售同时转让。
第十二条 房屋共用部位维修资金个人交缴部分的本息在房屋买卖交割时随房转移、使用。
第十三条 房改房出租，必须在有关房改部门登记备案。部分产权房屋进入市场出租，租金收入按产权比例分配，个人只能收取与其所占产权比例相应的那部分收益，其余部分纳入单位住房基金。全部产权房屋进入市场出租，租金收入的10％作为单位住房基金，其余部分归个人所有
。
第十四条 房改房严禁私下交易。凡未经产权单位和有关管理部门同意并办理手续就私下出售或出租的，一经查实，由房地产行政主管部门处以相当于交易金额50％—100％的罚金后再进行处理。
第十五条 进入市场的房改房向抵押权人提供债务履行担保时，按《中华人民共和国城市房地产管理法》和《中华人民共和国担保法》，中国人民银行《个人住房担保贷款管理试行办法》规定办理。
第十六条 各市、县人民政府房改部门和房地产行政主管部门负责本地区公房进入市场试点的管理工作。



1998年12月14日