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重庆市消防条例

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重庆市消防条例

重庆市人大常委会


重庆市消防条例

重庆市人民代表大会常务委员会公告

〔2010〕第13号

《重庆市消防条例》已于2010年5月14日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过,现予公布,自2010年9月1日起施行。

重庆市人民代表大会常务委员会

2010年5月14日


重庆市消防条例

(1998年9月25日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过 2001年7月20日重庆市第一届人民代表大会常务委员会第三十四次会议修正 2010年5月14日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第十七次会议修订)


第一章 总 则


第一条 为了预防火灾和减少火灾的危害,保护人身、财产安全,维护公共安全,根据《中华人民共和国消防法》,结合本市实际,制定本条例。

第二条 本市行政区域内的单位和个人应当遵守本条例。

第三条 消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针,坚持政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则,实行消防安全责任制。

第四条 市人民政府统一领导本市消防工作,区县(自治县)、乡镇人民政府负责本行政区域内的消防工作。

市、区县(自治县)人民政府应当将消防工作纳入国民经济和社会发展计划,保障消防工作与经济建设和社会发展相适应。

各级人民政府或者行政主管部门对在消防工作中做出显著成绩的单位和个人,应当给予表彰、奖励。

第五条 市、区县(自治县)公安机关对本行政区域内的消防工作实施监督管理,并由本级公安机关消防机构负责具体实施。

军事设施的消防工作,由其主管单位监督管理,公安机关消防机构协助;矿井地下部分、核电厂的消防工作,由其主管单位监督管理。

铁路、民航、航运、森林的消防工作由其专业公安机关在其职责范围内实施监督管理。

第六条 每年11月9日为本市消防活动日。



第二章 消防职责



第七条 市、区县(自治县)人民政府应当履行下列消防安全职责:

(一)统筹城乡消防发展,将消防规划纳入城乡规划,并负责组织实施;

(二)落实消防安全责任制,协调解决本行政区域内的消防安全重大问题;

(三)组织有关部门针对本行政区域内的火灾特点制定应急预案,建立应急反应和处置机制,加强综合性应急救援队伍建设;

(四)制定消防宣传计划,组织有关部门开展经常性的消防宣传教育活动;

(五)按照国家有关规定建设多种形式的消防组织,并根据消防工作需要配备消防装备;

(六)将消防业务经费纳入本级财政预算予以保障;

(七)法律、行政法规规定的其他职责。

乡镇人民政府、街道办事处应当履行前款第二、三、四、五、七项规定的消防安全职责,并指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防安全工作。

第八条 公安机关消防机构应当履行下列职责:

(一)贯彻执行消防法律、法规和技术规范、标准;

(二)开展消防安全宣传,组织和指导消防安全培训;

(三)组织编制消防规划,协调、配合有关部门实施规划;

(四)依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查,负责公众聚集场所投入使用、营业前的消防安全检查;

(五)依法实施消防监督检查,确定本行政区域内的消防安全重点单位,监督火灾隐患整改,及时报告、通报重大火灾隐患情况;

(六)督促、指导专职消防队、志愿消防队工作,开展消防业务训练和灭火演练;

(七)扑救火灾,调查火灾事故原因,统计火灾事故损失;

(八)依法承担灾害事故和其他应急救援工作;

(九)法律、行政法规规定的其他职责。

第九条 公安派出所依法实施消防监督检查、开展消防宣传教育,接受公安机关消防机构的委托实施火灾事故简易调查和消防行政处罚。

公安机关消防机构应当加强对公安派出所消防业务的指导和监督。

第十条 各级人民政府有关部门应当根据本系统的特点,有针对性地开展消防安全检查,督促整改火灾隐患。

教育、人力社保、规划、城乡建设、文化广电、商委、新闻出版、国土房管、交通、市政、工商、质监、卫生、旅游等行政主管部门应当按照各自的职责依法加强消防安全监督管理。

市政消火栓、消防车通道、消防通信等公共消防设施的建设、维护、管理,按照国家和本市的有关规定执行。

第十一条 各类学校和有关职业培训机构应当将消防知识纳入教育、教学、培训的内容。

新闻、广播、电视等有关单位应当有针对性地面向社会进行消防宣传教育。

工会、共青团、妇女联合会等团体应当结合各自工作对象的特点,组织开展消防宣传教育。

村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关等部门,加强消防宣传教育。

第十二条 单位应当履行下列职责:

(一)贯彻执行消防法律、法规和技术规范、标准;

(二)制定灭火和应急疏散预案,并定期组织有针对性的演练,提高组织疏散逃生的能力;

(三)落实消防安全责任制,组织防火安全检查,及时消除火灾隐患,提高隐患整改的能力;

(四)开展消防安全知识宣传教育,提高宣传教育的能力;

(五)按照国家有关规定配置、维护消防设施和器材,确保消防设施和器材完好、有效;

(六)保障消防车通道、疏散通道和安全出口畅通,满足扑救场地灭火救援的需要;

(七)依法组建、管理专职消防队、志愿消防队,开展消防业务演练,提高扑救初起火灾的能力;

(八)保护火灾现场,协助火灾调查;

(九)法律、行政法规规定的其他消防安全职责。

第十三条 发生火灾可能性较大以及一旦发生火灾可能造成人身重大伤亡或者财产重大损失的消防安全重点单位,除应当履行前条规定的职责外,还应当履行下列消防安全职责:

(一)确定消防安全管理人,组织实施本单位的消防安全管理工作,并报当地公安机关消防机构备案;

(二)建立消防档案,确定防火安全重点部位,严格管理;

(三)实行每日防火巡查制度,做好巡查记录;

(四)对职工进行消防安全培训。

第十四条 公民应当履行下列消防安全义务:

(一)遵守消防法律、法规和有关消防安全规定;

(二)安全用火、用电、用油、用气;

(三)爱护公共消防设施;

(四)不乱堆、乱放易燃、可燃物,不堵塞公共通道;

(五)学习、掌握相应的防火、报警、灭火和逃生、救生方法,增强自防自救能力;

(六)监护人对被监护人进行火灾预防教育。

第十五条 下列单位应当建立专职消防队:

(一)民用机场、大型发电厂、大型港口;

(二)生产、储存易燃易爆危险物品的大型企业,以及火灾危险性较大、距离公安消防队较远的其他大型企业;

(三)储备重要物资的大型仓库、大型储油、储气基地;

(四)距离公安消防队较远、被列为国家重点文物保护的古建筑管理单位;

(五)县级以上人民政府确定的其他单位。

高速公路的经营管理单位可以根据消防安全工作的实际需要,组建专职消防队。

专职消防队所需经费由组建单位承担。

第十六条 专职消防队的建立应当符合国家有关规定,并报所在地公安机关消防机构验收;专职消防队确需撤销的,应当经市级公安机关消防机构同意。

第十七条 专职消防队应当制定教育训练计划,开展业务训练,建立执勤制度,并在责任区内开展防火巡查和消防宣传教育,发生火灾时,应及时扑救。

专职消防人员的各项社会保险、福利待遇应当符合国家和本市的有关规定。

第十八条 本条例第十五条规定以外的单位和组织,可以建立志愿消防队。

志愿消防队应当根据需要配备必要的器材,组织消防演练,承担火灾自救工作。



第三章 火灾预防



第十九条 城镇应当制定消防规划。消防规划包括消防安全布局和消防站、消防给水、消防车通道、消防通信、消防装备等内容。

消防规划应当纳入城乡规划,公共消防设施应当与其他市政基础设施统一规划,统一设计,统一建设。

公共消防设施、消防装备应当按照国家有关技术规范的要求,增建、改建、配置或者进行技术改造。

第二十条 规划行政主管部门对依法批准的消防规划中确定的消防队(站)和设施用地,应当予以控制预留,任何单位和个人不得随意改变、占用。确需调整的,应当按照法定程序报批。

第二十一条 依法应当进行消防设计审核的新建、扩建、改建等建设工程,建设单位或者个人应当将消防设计文件报送公安机关消防机构审核,公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内作出同意或者不同意的书面决定;对作出不同意决定的,应当说明理由。

其他建设工程,建设单位或者个人应当自依法取得施工许可之日起七个工作日内,将消防设计文件报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当依法进行抽查。

依法应当进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者经审核不合格的,建设单位或者个人、施工单位不得施工;其他建设工程取得施工许可后,消防设计文件经依法抽查不合格的,应当停止施工。

第二十二条 依法应当由专家评审的消防设计建设工程,市公安机关消防机构应当会同建设行政主管部门组织专家评审。

第二十三条 经依法审核合格的建设工程消防设计需要变更的,应当报经原审核的公安机关消防机构核准。未经核准的,任何单位和个人不得变更。

已备案的消防设计发生变更后,建设单位或者个人应当自变更之日起七个工作日内,将变更后的消防设计文件报原公安机关消防机构备案。

第二十四条 依法经审核合格的建设工程竣工后,建设单位或者个人应当向公安机关消防机构申请消防验收。公安机关消防机构应当自受理申请之日起十个工作日内作出同意或者不同意的书面决定;对作出不同意决定的,应当说明理由。

其他建设工程,建设单位或者个人应当组织设计、施工、工程监理单位进行消防竣工验收,并在竣工验收之日起七个工作日内报公安机关消防机构备案,公安机关消防机构应当依法进行抽查。

依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格的,禁止投入使用;其他建设工程经依法抽查不合格的,应当停止使用。

对设有建筑自动消防设施的建设工程,建设单位或者个人在申请验收时应当提交具备检测资质的检测机构出具的对相关系统的检测报告。

第二十五条 公众聚集场所在投入使用、营业前,建设单位或使用单位应当向当地公安机关消防机构申请消防安全检查。

公安机关消防机构应当自受理申请之日起七个工作日内,对该场所进行消防安全检查,自检查之日起三个工作日内作出同意或者不同意的书面决定;对作出不同意决定的,应当说明理由。

第二十六条 施工单位应当对在建工程施工现场的消防安全负责,制定消防安全管理制度,确定消防安全责任人,落实用火、用电防范措施,保障消防车通道畅通,配备必要的灭火器具。

建筑物施工高度超过二十四米时,施工单位应当根据施工进度落实消防水源。

不得在尚未竣工的建筑物内设置员工宿舍。

第二十七条 建筑物专有部分的消防安全由业主负责,共有部分的消防安全由所有业主共同负责,并确定责任人对建筑物共有部分的疏散通道、安全出口、消防设施和消防车通道等实行统一管理。

建筑物未实行统一管理的,其所在地的居民委员会、村民委员会应当协调、指导业主制定防火安全公约,督促确定消防安全管理人,落实消防安全措施。

第二十八条 建筑物的业主委托物业服务企业管理的,物业服务合同中应当明确消防安全责任、维护和管理共用消防设施、保障安全出口和消防通道畅通、开展防火安全巡查、组织消防宣传教育、制定并组织灭火和应急疏散预案的演练等消防安全防范的内容。

物业服务企业应当按照物业服务合同,在委托管理的范围内履行消防安全管理责任,提供消防安全防范服务

第二十九条 建筑物实行承包、租赁或者委托经营管理的,业主应当提供符合消防安全要求的建筑物或者场所。

承包人、承租人或者受委托人应当在其使用、管理范围内履行消防安全义务。

第三十条 设有消防设施的建设工程投入使用后,业主或者管理人应当对消防设施进行日常管理、维护保养,并委托具备建筑消防设施检测资质的单位对建筑自动消防设施,每年至少进行一次全面检测,保证消防设施的正常使用。

对共用消防设施和器材进行检测、维修、更新、改造所需的经费,保修期内由建设单位承担;保修期满的按照物业专项维修资金的管理规定列支;未建立物业专项维修资金的,由业主约定承担;没有约定或者约定不明确的,由业主按照专有部分占建筑物总面积的比例确定。

第三十一条 建筑工程消防设计、施工、消防验收以及建筑构件、建筑材料和室内装修、装饰材料的防火性能应当符合国家标准;没有国家标准的,应当符合行业标准;没有行业标准的,应当符合地方标准;没有上述标准的,应当按照有关规定办理。

人员密集场所室内装修、装饰应当符合消防技术标准。装修材料应当报送法定的检验机构进行见证取样检验。

第三十二条 消防产品应当符合国家标准;没有国家标准的,应当符合行业标准。禁止生产、销售或者使用不合格的消防产品以及国家明令淘汰的消防产品。维修消防设施和器材禁止使用不合格的配件或者灭火剂。

对使用不合格的消防产品或者国家明令淘汰的消防产品的,公安机关消防机构应当依法查处,并自检查发现之日起三个工作日内将情况抄告质监、工商部门。质监、工商部门应当及时查处生产、销售不合格或者国家明令淘汰的消防产品的违法行为,并在处理后五个工作日内抄告公安机关消防机构。

第三十三条 生产、储存和装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头,必须设置在城镇边缘或者相对独立的安全地带。

易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站的设置应当符合防火防爆要求。

第三十四条 生产、储存、运输、销售、使用、销毁易燃易爆危险物品,必须执行国家有关消防安全的规定。

生产易燃易爆危险物品的单位,对产品应当附有燃点、闪点、爆炸极限等数据的说明书,标明防火防爆注意事项。

运输易燃易爆危险物品的车船应当按照规定的路线、时间及有关要求行驶,并配置危险货物标志和相应的灭火设施。

进入生产、储存易燃易爆危险物品的场所,必须执行国家有关消防安全的规定。禁止携带火种进入生产、储存易燃易爆危险物品的场所。禁止非法携带易燃易爆危险物品进入公共场所或者乘坐公共交通工具。禁止载客进入加油站加油和燃气充装站充气。

第三十五条 高层建筑的消防安全,应当立足自防自救的原则,实行严格和科学的管理。

第三十六条 重要隧道、桥梁应当设置和完善必要的防火、灭火和抢险救援设施、设备。

第三十七条 城镇人民防空地下工程和其他地下工程,和平时期严禁用于生产、储存和销售易燃易爆危险物品。

第三十八条 单位或者场所设有消防控制室的,必须实行专人二十四小时值班制度。

政府鼓励人员密集场所设置的火灾自动报警系统与城市消防安全远程监控系统联网。

第三十九条 大型储油、储气罐等易燃易爆装置和具有火灾和爆炸危险性的场所从事明火作业,必须事先报经单位消防安全管理人,办理明火作业手续,制定安全操作流程,专人现场监护,落实安全防范措施。

第四十条 搭建临时建(构)筑物应当符合消防安全要求,不得占据消防通道和妨碍消防车通行。

第四十一条 公共交通工具应当按照国家、本市的有关规定配备消防器材、逃生救助工具和设施,保持其完好、有效,并设置明显标识和使用说明。

公共交通工具的从业人员应当掌握消防器材的使用方法,在火灾等突发事件发生时,应当立即组织、引导乘客疏散。

各类停车场应当根据停车规模配置一定数量的消防设施设备。

第四十二条 禁止在高层建筑、地下工程消防重点部位的安全距离内、垃圾道和其他容易引起火灾及人员伤亡的场所焚烧物品。

第四十三条 消防车(艇)和消防设施设备,不得用于与消防和应急救援工作无关的事项。任何单位和个人不得损毁消防设施,不得埋压、圈占消防水源,不得擅自移动、拆卸消火栓和取用消防用水,不得在消防水池内放养家禽和向池内倾倒垃圾杂物。

距市政消火栓五米半径内不准设置固定设施。因施工可能影响消火栓使用的,应当报告公安机关消防机构,并采取相应补救措施,设立醒目标志。

人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。

第四十四条 旧城改造、新区开发应当按照国家工程建设消防技术标准和城乡消防规划要求,合理规划、建设和改造消防车通道、消防安全疏散通道。

无市政消火栓或者消防供水不足且无消防车通道的街道和大面积棚户区,建设或者管理单位应当根据消防需要,修建或者完善消防供水设施。

第四十五条 因道路施工或者因停水、停电、切断通信线路可能影响灭火救援工作的,有关单位应当事先通知公安机关消防机构。

第四十六条 下列人员应当参加有关单位组织的消防安全培训:

(一)公众聚集场所从业人员、人员密集场所的保安人员、物业服务企业的工作人员应当由用人单位或委托社会培训机构进行消防安全培训;

(二)居民委员会和村民委员会的负责人、专职消防队和志愿消防队的负责人、单位的消防安全责任人,应当由公安机关消防机构组织消防安全培训;

(三)实施消防安全管理、建筑防火和自动消防设施施工、操作、检测、维护工作的人员应当由消防安全专业培训机构进行消防安全专业培训。

进行电焊、气焊等具有火灾危险的作业人员和自动消防系统的操作人员,必须持证上岗,并严格遵守消防安全操作规程。

第四十七条 单位应当结合实际制定灭火和应急疏散预案。预案应当包括下列内容:

(一)确定灭火行动、通讯联络、疏散引导、安全防护救护等人员分工;

(二)报警和接警处置措施;

(三)扑救初起火灾和应急疏散措施;

(四)通信联络、安全防护救护措施。

托儿所、幼儿园、学校、养老院、福利院、医院等单位的灭火和应急疏散预案,应当包含在火灾发生时保护婴幼儿、学生、老人、残疾人、病人的相应措施。

第四十八条 单位应当按照灭火和应急疏散预案实施消防演练;演练时,应当设置明显标识,并事先告知演练范围内的人员。

人员密集场所经营单位、物业服务企业在开展消防演练时,应当有针对性地培训员工在火灾或者灾害事故发生时组织、引导在场人员有序疏散的技能。

单位、物业业主及使用人应当配合公安消防队、专职消防队开展灭火救援演练。

第四十九条 从事消防产品质量认证、消防设施检测、消防安全监测、消防技术咨询、消防安全评估、火灾损失核定等技术服务的机构及其人员,应当依法取得相应的资质和从业资格,并对所提供的服务质量负责,承担相应的法律责任。公安机关消防机构及其他有关部门应当对其进行监督。

第五十条 公众聚集场所的经营者或者所有者,应当根据国家有关规定和消防安全的需要投保火灾公众责任险。鼓励和引导生产、储存、运输、销售易燃易爆危险品的企业投保火灾公众责任险。



第四章 灭火救援



第五十一条 任何人发现火灾,都应当立即报警。任何单位和个人都应当无偿为报警提供便利,不得阻拦报警。严禁谎报火警和非法占用消防通信设施。

发生火灾的单位,应当立即疏散人员,并组织力量扑救。邻近单位和个人应当主动参加灭火救援工作,并提供物资支援。

人员密集场所发生火灾时,该场所工作人员必须组织、引导在场群众疏散。

消防队接到报警后必须立即赶赴火灾现场,抢救遇险人员,排除险情,扑灭火灾。

第五十二条 消防车(艇)赶赴火灾现场或者执行其他抢险救援任务时,在确保安全的前提下,不受行驶速度、行驶路线、行驶方向和指挥信号的限制,其他车(船)和行人必须避让,并不得穿插、超越。交通管理指挥人员应当保证消防车(艇)迅速通行。

消防车(艇)免缴行驶、停靠等费用。

第五十三条 公安机关消防机构统一组织和指挥火灾现场扑救。火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项,任何单位、个人不得拒绝、干扰和阻拦:

(一)使用各种水源及供水设施设备;

(二)截断电力、可燃气体和液体的输送,限制用火用电;

(三)划定警戒区,实行局部交通管制,命令人员转移;

(四)拆除使火灾蔓延或者阻碍灭火进行的建(构)筑物,使用临近的建(构)筑物和有关设施;

(五)调动供水、供电、供气、医疗救护、通信、交通运输、环境保护等单位协助灭火救援;

(六)扑救火灾需要采取的其他紧急事项。

根据扑救火灾的需要,有关地方人民政府应当组织有关人员、调集所需物资支援灭火;在灭火救援中,因采取强制排除险情给第三方的财产造成损失的,应当依法给予补偿。

公安机关消防机构参与应急救援时,现场总指挥可以根据应急救援需要参照本条第一款的规定行使职权。

第五十四条 火灾扑灭后,起火单位或者个人应当接受公安机关消防机构火灾事故调查,协助统计火灾损失,如实提供有关情况,未经公安机关消防机构同意,不得擅自处理火灾现场。

第五十五条 消防职业活动中消防员的职业健康,应当符合有关国家标准。

对在灭火救援、执勤训练中受伤、致残或者牺牲的人员,按照国家规定给予表彰奖励和抚恤救助。



第五章 法律责任



第五十六条 违反本条例规定的行为,《中华人民共和国消防法》等法律、行政法规已有规定的,从其规定。

第五十七条 违反本条例规定,个人有下列行为之一的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处二千元以上一万元以下罚款:

(一)依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程,未经依法审核或者审核不合格,擅自施工的;

(二)经公安机关消防机构审核合格的建设工程未经原审核的公安机关消防机构核准,擅自变更的;

(三)消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止施工的;

(四)依法应当进行消防验收的建设工程,未经消防验收或者消防验收不合格,擅自投入使用的;

(五)建设工程投入使用后经公安机关消防机构依法抽查不合格,不停止使用的;

(六)公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求,擅自投入使用、营业的。

第五十八条 经公安机关消防机构审核合格的建设工程未经原审核的公安机关消防机构核准,单位擅自变更的,责令停止施工、停止使用或者停产停业,并处三万元以上三十万元以下罚款。

第五十九条 违反本条例规定,有下列行为之一的,责令限期改正,对单位处一千元以上五千元以下罚款;个人违反的,对个人处五百元以上二千元以下罚款:

(一)未按规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案,或者在竣工验收后未报公安机关消防机构备案的;

(二)已备案的消防设计变更后,未报原公安机关消防机构备案的。

第六十条 违反本条例规定,有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,对单位处二千元以上一万元以下罚款;个人违反的,对个人处二百元以上一千元以下罚款:

(一)建筑构件、建筑材料和室内装修、装饰材料的防火性能不符合国家标准、行业标准或者地方标准的;

(二)人员密集场所室内装修、装饰材料未报送法定的检验机构进行见证取样检验的;

第六十一条 违反本条例规定,单位有下列行为之一的,责令限期改正;逾期不改正的,处一千元以上五千元以下罚款:

(一)施工单位不依法履行施工现场消防安全职责的;

(二)建筑物施工高度超过二十四米时,施工单位未根据施工进度落实消防水源的;

(三)施工单位在尚未竣工的建筑物内设置员工集体宿舍的。

第六十二条 违反本条例规定,个人有下列行为之一的,责令改正,处一百元以上五百元以下罚款:

(一)消防设施、器材配置不符合国家有关规定,或者未保持完好有效的;

(二)人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的。

第六十三条 违反本条例规定,有下列行为之一的,责令改正,单位违反的,对单位处二千元以上一万元以下罚款;个人违反的,对个人处五百元以下罚款:

(一)公共交通工具、停车场未按规定配置消防设施设备的;

(二)违反消防安全规定焚烧物品的;

(三)载客进入加油站加油和燃气充装站充气的。

第六十四条 违反本条例规定,消防控制室无人值班的,属于有关单位未事先安排的,责令改正,对单位处五千元以上一万元以下罚款;属于有关人员擅离岗位的,责令改正,对个人处五百元以上一千元以下罚款。

第六十五条 违反本条例规定,有关单位未组织人员参加消防安全培训的,责令改正,对单位处二千元以上五千元以下罚款;有关人员未参加消防安全培训的,责令改正,对个人处二百元以上五百元以下罚款。

第六十六条 违反本条例规定,过失引起火灾的,对单位处一万元以上十万元以下罚款。

第六十七条 公安机关消防机构对不符合消防安全的场所或者违法的消防产品、易燃易爆危险品,可以依法查封或者扣押。

第六十八条 对违反本条例实施的处罚,由县级以上公安机关消防机构决定。其中,拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定决定。

责令停产停业,对经济和社会生活影响较大的,由公安机关报请本级人民政府依法决定。

第六十九条 公安机关消防机构的工作人员在消防工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊,有下列行为之一,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)对不符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所通过审核、验收、消防安全检查的;

(二)对符合消防安全要求的消防设计文件、建设工程、场所,故意刁难,不予审核、验收、消防安全检查的;

(三)故意拖延消防设计审核、验收、消防安全检查,不在法定期限内履行职责的;

(四)发现火灾隐患不及时通知有关单位或者个人改正的;

(五)利用职务为用户指定消防产品的销售单位、品牌或者指定建筑消防设施施工安装单位的;

(六)其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。



第六章 附 则



第七十条 本条例自2010年9月1日起施行。













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油气田企业增值税暂行管理办法

财政部 国家税务总局


油气田企业增值税暂行管理办法

第一条 根据国务院批准的中国石油天然气集团公司重组改制方案及有关税收政策调整方案,为促进石油天然气生产企业重组改制,加强石油天然气生产企业的增值税征收管理工作,特制定本办法。
第二条 本办法适用于在中华人民共和国境内从事原油、天然气生产的企业。具体包括中国石油天然气集团公司(以下简称石油集团)和中国石油化工集团公司(以下简称石化集团)重组改制后分成的油气田分(子)公司和存续公司以及其他石油天然气生产企业(以下简称油气田企业),不包括经国务院批准适用5%征收率征收增值税的油气田企业。
存续公司是指石油、石化集团重组改制后留存的企业。
第三条 增值税纳税人的确定:
(一)从事生产销售原油、天然气等货物或提供加工、修理修配劳务的油气田企业为增值税纳税人。
(二)石油、石化集团控股的油气田分(子)公司为增值税纳税人。
(三)石油、石化集团所属的为生产原油、天然气提供生产性劳务的企业为纳税人。
第四条 油气田企业为生产原油、天然气提供的生产性劳务应缴纳增值税。
生产性劳务是指油气田企业为生产原油、天然气,从地质普查、勘探开发到原油天然气销售的一系列生产过程所发生的劳务。生产性劳务的具体范围见附件一。
第五条 纳税人提供生产性劳务,增值税税率为17%。
第六条 各油气田企业所属非独立核算单位之间相互提供的用于生产的货物及应税劳务,不缴纳增值税。应税劳务是指加工、修理修配劳务和生产性劳务(下同)。
第七条 油气田企业下列项目的进项税额不得从销项税额中抵扣:
(一)购进固定资产。
(二)用于非应税项目的购进货物或应税劳务,非应税项目是指提供非应税劳务、转让无形资产、销售不动产、建造非生产性建筑物及构筑物。
(三)用于免税项目的购进货物或应税劳务。
(四)用于集体福利或个人消费的购进货物或应税劳务,包括所属的学校、医院、饭店、招待所、托儿所(幼儿园)、疗养院、文化娱乐单位等部门购进的货物或应税劳务。
(五)非正常损失的购进货物。
(六)非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或应税劳务。
油气田企业购进的固定资产,是指列入《油气田企业购进固定资产目录》(附件二)的资产。
第八条 油气田企业为生产原油、天然气接受其他油气田企业提供的生产性劳务,可凭劳务提供方开具的增值税专用发票注明的增值税额予以抵扣。
第九条 对跨省、自治区、直辖市、计划单列市的油气田企业由机构所在地税务机关根据油气田企业计算的应纳增值税额汇总后,按照各油气田(井口)产量比例进行分配,然后由各油气田按所分配的应纳增值税额向所在地税务机关缴纳。油气田企业机构所在地税务机关应当定期将有关资料传递各油气田所在地税务机关。对在省、自治区、直辖市、计划单列市内的油气田企业,其增值税的计算缴纳方法由各省、自治区、直辖市、计划单列市国家税务局确定。
第十条 油气田企业向外省、自治区、直辖市其他油气田企业提供生产性劳务,应当在劳务发生地税务机关办理税务登记或注册税务登记,申请办理增值税一般纳税人认定手续,经劳务发生地税务机关认定为一般纳税人后,按照增值税一般纳税人的计算方法计算缴纳增值税。
第十一条 油气田企业为生产原油、天然气提供的生产性劳务的纳税义务发生时间为油气田企业收讫劳务收入款或者取得索取劳务收入款项凭据的当天。
其中,建筑业纳税义务发生时间的确定:
(一)实行合同完成后一次性结算价款办法的工程项目,其纳税义务发生时间为施工单位与发包单位进行工程合同价款结算的当天;
(二)实行月中预支、月终结算、竣工后结算办法的工程项目,其纳税义务发生时间为月份终了与发包单位进行已完工程价款结算的当天;
(三)实行按工程进度划分不同阶段结算价款办法的工程项目,其纳税义务发生时间为各月份终了与发包单位进行已完工程价款结算的当天;
(四)实行其他结算方式的工程项目,其纳税义务发生时间为发包单位结算工程价款的当天。
第十二条 油气田企业应向机构所在地税务机关办理税务登记,其机构内部所属非独立核算单位应办理注册税务登记。
第十三条 油气田企业所需发票,经主管税务机关审核批准后,可以采取纳税人统一集中领购、发放和管理的方法,也可以由机构内部所属非独立核算单位分别领购。
第十四条 油气田企业统一申报的货物或应税劳务应缴纳的增值税,纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日或者1个月。油气田企业的具体纳税期限,由主管税务机关根据纳税人应纳税额的大小核定。
油气田企业以1个月为一期纳税的,自期满之日起10日内申报纳税;以1日、3日、5日、10日、15日为一期纳税的,自期满之日起5日内预缴税款,于次月1日起10日内申报纳税并结清上月应纳税款。
第十五条 现行规定与本办法有抵触的,按本办法执行;本办法未尽事宜,按现行税收法律、法规执行。
第十六条 各省、自治区、直辖市、计划单列市税务机关可根据本规定制定具体实施办法,并报国家税务总局备案。
第十七条 本办法自2000年1月1日起执行。

附件一:增值税生产性劳务征收范围注释
一、地质勘探
是指根据地质学、物理学和化学原理,凭借各种仪器设备观测地下情况,研究地壳的性质与结构,借以寻找原油、天然气的工作。种类包括:地质测量;控制地形测量;重力法;磁力法;电法;陆地海滩二维(或三维、四维)地震勘探;垂直地震测井法(即VSP测井法);卫星定位;地球化学勘探;井间地震;电磁勘探;多波地震勘探;遥感和遥测;探井;资料(数据)处理、解释和研究。
二、钻井(含测钻)
是指初步探明储藏有油气水后,通过钻具(钻头、钻杆、钻铤)对地层钻孔,然后用套、油管联接并向下延伸到油气水层,并将油气水分离出来的过程。钻井工程分为探井和开发井。探井包括地质井、参数井、预探井、评价井等;开发井包括采油井、采气井、注水(气)井以及调整井、检查研究井、扩边井等,其有关过程包括:
(一)新老区临时工程建设。是指为钻井前期准备而进行的临时性工程。含临时房屋修建、临时公路和井场道路的修建、供水(电)工程的建设、保温工程建设。
(二)钻前准备工程。指为钻机开钻创造必要条件而进行的各项准备工程。含钻机、井架、井控、固控设施井口工具的安装及维修。
(三)钻井施工工程。包括钻井、井控、固控所需设备、材料及新老区临时工程所需材料的装卸及搬运。
(四)试油(气)工程。包括完钻试油、特种作业及其他配套工程。
(五)技术服务:包括定向井技术、水平井技术、打捞技术、欠平衡技术、泥浆技术、随钻测量、陀螺测量、电子多点、电子单点、磁性单多点、随钻、通井、套管开窗、直井测钻、软件数据处理、小井眼加深、钻井液、顶部驱动钻井、化学监测。
(六)海洋钻井:包括钻井船拖航定位、海洋环保、安全求生设备的保养检查、试油点火等特殊作业。
三、测井
是指在井孔中利用测试仪器,根据物理和化学原理,间接获取地层和井眼信息,包括信息采集、处理、解释和油井射孔。根据测井信息,评价储(产)层岩性、物性、含油性、生产能力及固井质量、射孔质量、套管质量、井下作业效果等。按物理方法,主要有电法测井、声波测井、核(放射性)测井、磁测井、力测井、热测井、化学测井;按完井方式分裸眼井测井和套管井测井;按开采阶段分勘探测井和开发测井,开发测井包括生产测井、工程测井和产层参数测井。
四、录井
是指钻井过程中随着钻井录取各种必要资料的工艺过程。有关项目包括:地质、气测、综合、地化录井;录井资料分析及解释;地质综合研究;测量工程;单井评价;古生物、岩矿、色谱分析;录井新技术开发、转让咨询;非地震方法勘探;油层工程研究;其他技术服务项目。
五、试井
是指确定井的生产能力和研究油层参数及地下动态,对井进行的专门测试工作。应用试井测试手段可以确定油气藏压力系统、储层特性、生产能力和进行动态预测,判断油气藏边界、评价井下作业效果和估算储量等。包括高压试井和低压试井。
六、固井
是指向井内下入一定尺寸的套管柱,并在周围注入水泥,将井壁与套管的空隙固定,以封隔疏松易塌易漏等地层、封隔油气水层,防止互相窜漏并形成油气通道。具体项目包括:表面固井、技术套管固井、油层固井、套管固井、特殊固井。
七、井下作业
是指在油气开发过程中,根据油气田投产、调整、改造、完善、挖潜的需要,利用地面和井下设备、工具,对油、气、水井采取各种井下作业技术措施,以达到维护油气水井正常生产或提高注采量,改善油层渗透条件及井的技术状况,提高采油速度和最终采收率。具体项目包括:新井投产、投注、维护作业、措施作业、油水井大修、试油测试、试采、软件解释。
八、管道及油气集输工程
是指把油气井生产的原油和伴生气收集起来,再进行初加工并输送出去而建设的过程。包括:修建井(平)台、井口装置、管线、计量站、接转站、联合站、油气稳定站、净化站(厂)、污水处理站、中间加热加压站、长输管线等工程。
九、油气生产的注水(汽、化学试剂)工程
是指为确保油(气)田稳定高产,保持地下油层的压力,提高油气采收率,而向油层内注水(汽、化学试剂)所建设的地面设施工程。包括:
(一)注水工程。包括修建水源、注水井装置、配水间、注水站、注水管线等工程;
(二)注汽工程。是指稠油油田为开采稠油而修建的向油层注入高压蒸汽的地面设施工程。包括:修建的蒸汽发生器站、注汽管网、配注站、注汽井口及相应的各系统工程;
(三)三次采油工程。是指为提高原油采收率,确保油田产量,而向油层内注聚合物、二氧化碳、微生物、酸碱、表面活性剂等其他新技术,而建设的地面设施工程。包括:修建注入各场站、管网及相应的各系统工程;产出液处理的净化场(站)及管网工程等。
十、滩海油田工程
是指为勘探开发滩海油田所建设的生产设施工程,包括:修建人工岛、钻井平台、采油平台、生产平台、海堤路、海上电力通讯、海底管线、海上运输、应急系统等海上生产设施及相应的各系统工程。
十一、供排水工程
是指为维持油(气)田正常生产及保证安全所建设的调节水源、管线、泵站等系统工程以及防洪排涝工程。包括:修建供水工程、排水工程、污水处理工程、防洪排涝工程等。
十二、供电工程
是指为保证油(气)田正常生产和照明而建设的供、输、变电的系统工程。
十三、通讯工程
是指在油(气)田建设中为保持电信联络而修建的通讯工程。包括修建发射台、线路、差转台(站)等设施。
十四、油田建设工程
是指根据油气田生产的需要,在油气田内部修建的道路、桥涵、河堤、铁路专用线、专用码头和海堤等设施。
十五、其他
是指油气田内部为维持油气田的正常生产而互相提供的其他劳务。包括:运输、租赁油气田生产所需的仪器(材料、设备),以及设计、提供信息、检测、计量、环保、消防等服务。

附件二:油气田企业购进固定资产目录
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|序 号| 固定资产类别 | 固定资产名称 |
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| 一、| 石油专用设备 | |
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| 1、| |钻机 |
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| 2、| |水泥车 |
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| 3、| |液罐车 |
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| 4、| |压裂车 |
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| 5、| |酸化车 |
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| 6、| |试井车 |
|------|----------------|--------------------|
| 7、| |清蜡车 |
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| 8、| |洗井车 |
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| 9、| |混砂车 |
|------|----------------|--------------------|
|10、| |拉砂车 |
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|11、| |液氮罐(泵)车 |
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|12、| |配液车 |
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|13、| |下灰车 |
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|14、| |水泥搅拌车 |
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|15、| |管浆车 |
|------|----------------|--------------------|
|16、| |压风机 |
|------|----------------|--------------------|
|17、| |仪表车 |
|------|----------------|--------------------|
|18、| |仪器车 |
|------|----------------|--------------------|
|19、| |震源(车) |
|------|----------------|--------------------|
|20、| |电缆绞车 |
|------|----------------|--------------------|
|21、| |测井支架车 |
|------|----------------|--------------------|
|22、| |打拨桩车 |
|------|----------------|--------------------|
|23、| |拉源车 |
|------|----------------|--------------------|
|24、| |爆炸车 |
|------|----------------|--------------------|
|25、| |沙漠车 |
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|26、| |射孔绞车 |
|------|----------------|--------------------|
|27、| |立放运井架车 |
|------|----------------|--------------------|
|28、| |泥浆化验车 |
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|29、| |防砂作业车 |
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| 二、| 施工设备 | |
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| 1、| |汽车吊 |
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| 2、| |装载机 |
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| 3、| |挖掘机 |
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| 4、| |推土机 |
|------|----------------|--------------------|
| 5、| |拖拉机 |
|------|----------------|--------------------|
| 6、| |平地机 |
|------|----------------|--------------------|
| 7、| |压路机 |
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--------------------------------------------------
| 8、| |摊铺机 |
|------|----------------|--------------------|
| 9、| |抓管机 |
|------|----------------|--------------------|
|10、| |履带式拖拉机 |
|------|----------------|--------------------|
|11、| |钻孔立杆机 |
|------|----------------|--------------------|
|12、| |沥青洒布机 |
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| 三、| 运输设备 | |
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| 1、| |卡车 |
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| 2、| |自卸车 |
|------|----------------|--------------------|
| 3、| |客货车 |
|------|----------------|--------------------|
| 4、| |油水罐车 |
|------|----------------|--------------------|
| 5、| |随车吊车 |
|------|----------------|--------------------|
| 6、| |管子拖车 |
|------|----------------|--------------------|
| 7、| |平板拖车 |
|------|----------------|--------------------|
| 8、| |挂车 |
|------|----------------|--------------------|
| 9、| |大客车 |
|------|----------------|--------------------|
|10、| |中客车 |
|------|----------------|--------------------|
|11、| |旅行车 |
|------|----------------|--------------------|
|12、| |轿车 |
|------|----------------|--------------------|
|13、| |吉普车 |
|------|----------------|--------------------|
|14、| |地质化验车 |
|------|----------------|--------------------|
|15、| |消防车 |
|------|----------------|--------------------|
|16、| |干粉消防车 |
|------|----------------|--------------------|
|17、| |巡井车 |
|------|----------------|--------------------|
|18、| |油水化验车 |
|------|----------------|--------------------|
|19、| |水陆两用车 |
|------|----------------|--------------------|
|20、| |设备监测车 |
|------|----------------|--------------------|
|21、| |通信车 |
|------|----------------|--------------------|
|22、| |送班车 |
|------|----------------|--------------------|
|23、| |工程修理车 |
|------|----------------|--------------------|
|24、| |救护车 |
|------|----------------|--------------------|
|25、| |警车 |
|------|----------------|--------------------|
|26、| |囚车 |
|------|----------------|--------------------|
|27、| |带电作业车 |
|------|----------------|--------------------|
|28、| |环保卫生车 |
|------|----------------|--------------------|
|29、| |餐车 |
|------|----------------|--------------------|
|30、| |冷藏车 |
|------|----------------|--------------------|
|31、| |液化气罐车 |
|------|----------------|--------------------|
|32、| |计量检测车 |
|------|----------------|--------------------|
|33、| |科普车 |
|------|----------------|--------------------|
|34、| |安监车 |
|------|----------------|--------------------|
|35、| |综合养路车 |
|------|----------------|--------------------|
| 四、| 动力设备 | |
|------|----------------|--------------------|
| 1、| |蒸汽发电机组 |
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| 2、| |内燃机发电机组 |
|------|----------------|--------------------|
| 3、| |燃汽轮发电机组 |
|------|----------------|--------------------|
| 五、| 机修加工设备 | |
|------|----------------|--------------------|
| 1、| |车床 |
|------|----------------|--------------------|
| 2、| |钻床 |
|------|----------------|--------------------|
| 3、| |铣床 |
|------|----------------|--------------------|
| 4、| |创床 |
|------|----------------|--------------------|
| 5、| |插床 |
|------|----------------|--------------------|
| 6、| |锻压机 |
|------|----------------|--------------------|
| 7、| |制压机 |
|------|----------------|--------------------|
| 8、| |制管机 |
|------|----------------|--------------------|
| 9、| |制温机 |
|------|----------------|--------------------|
|10、| |套管接箍机 |
|------|----------------|--------------------|
|11、| |制氧机 |
|------|----------------|--------------------|
|12、| |木工机械 |
|------|----------------|--------------------|
|13、| |磨床 |
|------|----------------|--------------------|
|14、| |镗床 |
|------|----------------|--------------------|
|15、| |齿轮加工机床 |
|------|----------------|--------------------|
|16、| |螺纹加工机床 |
|------|----------------|--------------------|
|17、| |拉床 |
|------|----------------|--------------------|
|18、| |电加工机床 |
|------|----------------|--------------------|
| 六、| 其它 | |
|------|----------------|--------------------|
| 1、| |气垫船 |
|------|----------------|--------------------|
| 2、| |登陆艇 |
|------|----------------|--------------------|
| 3、| |大型计算机 |
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对行政复议中的自由裁量权的法律思考

李 杨


[摘 要]

  自由裁量权在行政、司法等领域广泛的存在,行政复议权作为行政权的一个分支,自然也有自由裁量权行使的空间。本文通过对行政复议在操作过程中自由裁量权的具体行使情况分析,勾画出行政复议中自由裁量权的特征,进而采取控权理论,对行政复议过程中的自由裁量权的行使设计制度进行规制,以期在复议过程中更好的保护行政复议相对人的合法权益。
 
[关键词]   行政复议    自由裁量权    司法审查

一、 行政复议

  我们所要谈论的是行政复议中的自由裁量权问题,那么就不得不对行政复议做一个简单的阐述,以期望对行政复议制度有一个初步的了解。
  在姜明安老师书中对行政复议作出如下定义:“行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法向行政复议机关提出复查该具体行政行为的申请,行政复议机关依照法定程序对被申请的具体行政行为进行合法性、适当性审查,并作出行政复议决定的一种法律制度。行政复议是现代法治社会中解决行政争议的方法之一,它与行政诉讼、行政赔偿同属行政救济,是行政相对人保护自身合法权益的基本法律制度之一。”
  行政复议是一种行政行为,但是它有不同于其他行政行为,它具有以下几个方面的特点:
  1.行政复议所处理的争议是行政争议。这里的行政争议主要是指行政主体在行政管理过程中因实施具体行政行为而与相对人发生的争议,这种争议的核心是该具体行政行为是否合法、适当。行政复议是专门为解决行政争议而设置的一种制度。
  2. 行政复议以具体行政行为为审查对象,并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可以分为具体行政行为和抽象行政行为,前者如行政处罚、行政许可等行为,后者如制定和发布行政法规、规章和其他规范性文件等。我国行政复议以具体行政行为为审查对象,附带审查抽象行政行为中的其他规范性文件,但不审查行政法规和规章。
  3. 行政复议主要采用书面审查的方式,必要时也可以通过听证的方式审理。书面审查的方式是指行政复议机关通过审查双方提交的书面证据材料,认定案件的事实,判断法律适用的正确性,从而作出行政复议决定。行政复议采用书面审查的目的,在于确保行政复议必要的行政效率。
  行政复议是公民、法人或其他组织获得行政救济的一种重要途径,它不仅能够为公民的合法权益提供及时、高效的保障,而且还能够实现行政系统内部的自我监督。作为一种成本低廉、方便快捷的纠纷解决机制,行政复议制度为世界各国、各地区所广泛采用,德国的异议审查制度、日本的行政不限审查制度、法国行政救济制度(包括善意救济和层级救济)、英国的行政裁判所制度、美国的行政法官制度、我国台湾地区的诉愿制度等均大抵与行政复议制度相当。

二、 行政自由裁量权及在行政复议中的应用

  按具体行政行为受法律拘束的程度,可以将其分为羁束性行政行为和自由裁量性行政行为。其中法律赋予行政机关在自由裁量行为中有一种特殊的权利,谓之为自由裁量权。所以简单地说,行政自由裁量权就是法律法规赋予行政机关在行政管理活动中依据立法目的和公正合理的原则,根据具体情况自行判断行为并自行决定实施其行为或不作为以及如何作为的权力,是行政机关常用的一种权力。行政自由裁量权相对于一般法定行政权来说,是一种自由的权力,灵活性大,行政机关享有自行判断、自行选择和自行决定是否作出某种行为,在何时何地行为,怎样行为的广泛自由。行政自由裁量权的自由不是绝对的它具有行政权的国家意志性、法律性的一般特点,有其标准和目标,受合法性的限制。自由裁量是在法律法规规定的一定范围内的自由裁量,而不是完全没有范围没有边际的裁量,与毫无准则限制完全不同。
  行政自由裁量权是现代行政的必然要求。首先,行政自由裁量权的存在是提高行政效率之必要。针对纷繁复杂、发展变化的各种社会现象,为使行政机关能够审时度势,对各种特殊、具体的社会问题能够灵活果断地处理和解决,在适用的方式、方法等方面应有一定的自由选择的余地。为此,我国的法律法规赋予行政机关在法定范围内行使自由裁量权,以增强行政的能动性,提高行政效率。其次,行政自由裁量权的存在是法律调整各种社会关系之需要。面对复杂的社会关系,法律法规不能概括完美,作出非常细致的规定。因此,从立法技术上看,有限的法律只能作出一些较原则、富有弹性的规定,作出可供选择的措施和上下活动的幅度,促使行政机关灵活机动地因人因事作出有效的行政管理。同时,行政自由裁量权也是一把双刃剑,在缺乏程序约束及必要有效监督的情形下又极易被滥用,对行政相对人的合法权益造成侵害。
  谈到行政复议中的自由裁量权问题,不得不从行政“疆域”说起。在19世纪,西方国家大多数依照亚当•斯密在《国富论》中阐述的自由贸易理论,实行自由放任政策,国家的经济发展主要依靠市场这只“看不见的手”进行规制,信奉“管事最少的政府是最好的政府”的理念。那个时候,“除了邮局和警察以外,一名具有守法意识的英国人几乎可能没有意识到政府的存在而度过他的一生”。后来,行政的疆域突破了传统的自由经济时代的领域,扩大到如下方面:(1)干预经济,对经济活动进行规制;(2)调控国内国际贸易、管理国内国际金融;(3)举办社会福利和社会保险;(4)管理教育、文化和医疗卫生;(5)保护知识产权;(6)保护、开发和利用资源;(7)控制环境环境污染和改善人类生活、生态环境;(8)监控产品质量和保护消费者权益;(9)管理城市规划和乡镇建设;(10)直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业等等。 行政权的扩张,使社会经济空前发展,但也带来了一系列的问题。
  根据对行政复议及行政自由裁量权的以上论述,可以推导出自由裁量权在行政复议中应用时的特点和出现的问题:
  1. 行政复议中的自由裁量权针对的是行政争议而行使的。行政复议制度的设立是为了解决行政争议,因此复议机关所享有的行政权的运作主要是解决行政主体与相对人之间的矛盾,其自由裁量权具有特定性,只能针对呈现在复议机关面前的行政争议案件。不同于行政主体享有的裁量权的范围广、自由度高的特点,更不同于司法中的裁量权,后者具有更为严格的适用标准和程序。
  2. 行政复议法为行政复议中的自由裁量权的行使提供了许多条文基础。如行政复议法的第三条第三项“审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当,拟定行政复议决定”,这一条文规定了复议机关对被申请的具体行政行为应当进行合法性与合理性的审查,但是在实践过程中很难判定什么是合理什么是不合理,没有一个相对具体的判断指引。第十七条“行政复议机关对不符合本法规定的行政复议申请,决定不予受理,并书面告知申请人”该条作出不予受理决定的审查标准并不明晰,预留了随意裁量的空间。第二十二条“行政复议原则上采取书面审查的办法,认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”事实上绝大多数都采用了书面审查的办法,是否进行调查、听取各方意见也取决于复议机构的决定,随意性极大。
  3. 行政复议中的自由裁量权会受到来自司法机关及其他机关的牵制。复议机关相较于作出行政行为的行政机关更加关注于自己的复议结果是否能被法院及其他机关认可,因为如果被发现在复议过程中有违法违纪的行为,就会被依照行政复议法及其他相关法规追究法律任。并且被复议申请人依据行政诉讼法告上法庭也不是一件舒服的事情。因此复议机关在运用自己的自由裁量权对行政主体的自由裁量结果进行审查时,是会考虑到法院和其他机关介入的因素。

三、对行政复议中的自由裁量权规制的思考

(一)来自行政自我拘束原则的影响
  所谓行政自我拘束原则,是指行政主体如果曾经在某个案件中做出一定内容的决定或者采取一定的措施,那么,在其后的所有同类案件中,行政主体都要受前面所做出的决定或者所采取的措施的拘束,对有关行政相对人做出相同的决定或者采取相同的措施的原则。现代国家宪法上的平等原则,是行政自我拘束原则之直接渊源。这一原则其实强调行政系统中行政权力运行的统一性,要求同类问题相同处理。在行政裁量广泛存在的今天,试图让法院运用司法权审查行政疆域的每个角落是不现实的,有关行政管理方面的事务,也不是仅仅涉及到法律问题,有些问题包括了财政税收环保土建等方面非常专业的问题,让法院来对这些领域的专业知识进行评价肯定是自讨苦吃,因此建立行政自我拘束的原则的意义就在于,行政复议机关在作出决定之前必须考虑到自己以前对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,被申请复议的行政机关对同类问题所持的观点看法、采取的具体措施,进而保证其自由裁量权能够谨慎、斟酌地做出,特别是在一些专业知识很强的领域,根据这一原则制定出一套详尽的操作性强的内控机制,减少复议机关的裁量权异化的情况。
(二)对行政复议中的自由裁量权的司法监督
  在大多数情况下,当相对人没有从复议机关那里得到公正、有效的救济的时候,其最有可能的就是通过提起行政诉讼寻求司法保护。而且司法作为社会公平正义的最后一道防线,对行政权的控制的作用不容忽视。目前有很多老师和学者关于行政复议司法化进行讨论,有学者在总结出行政复议种种弊端(如:当事人不愿申请行政复议,不愿意不敢提起行政诉讼的情况十分普遍;行政复议的救济作用十分有限等等)后,认为应当建立统一的行政法律救济制度,完全可以将行政复议纳入行政诉讼的范畴,并效仿法国体制,设立隶属于中央政府的独立行使行政审判权的行政法院系统,由行政法院统一行使对行政相对人的法律救济权和对行政主体的法律监督权。学生认为,从法理学的角度说存在即为合理,任何一项制度的存在都有其必要性,既然它能够为大多数国家所单独采用必然有其合理的因素。所以学生对将行政复议制度并入行政诉讼,设立行政法院表示疑惑,如果行政法院隶属于中央政府,那还不是不能做到完全跳出部门或系统的狭隘圈子,在设立制度进行控制的时候并没有预设相对较高的权力就是正确的、不受制约的。这样做不是又使行政复议陷入了另一个大一点的圈子吗? 并且对根源于法国的这种制度能否在中国顺利运作表示质疑。因此,许多学者认为,当务之急是推进我国的司法改革进程,逐步加强法院的独立性,以使行政诉讼制度能充分发挥其功能,是法院能够有效、有度的对复议机关的不适当的自由裁量行为进行规制。
(三)完善行政责任制度,加强行政复议制度的专业化、独立性
  我国的行政复议法在第六章列入了法律责任的规定,目的在于明确复议机关及被申请机关的法律责任,但这些条款在实际适用的时候效果并不明显,具体规则不能很好的落实,问题有部分源于条文本身的不够具体和可操作性不强,在修订复议法时应当明确追究法律责任的具体机关、操作规程等程序规定。如前所述,不能因为行政复议制度在现实中遇到了一些问题,就否定这一制度的积极意义,针对复议制度遇到的具体问题可以通过修改法律、制定实施细则等来加以完善。针对复议机关的独立性问题,学生认为绝对的独立是不存在的,复议机关在隶属于政府的同时可以引入一些程序性规定,如听证、专家咨询会、程序公开等制度,使复议申请人能够充分的在复议作出结果之前发表自己的看法,“让别人听到自己的呼喊声”。从诉讼法的角度我们知道,程序正义之所以重要,并不在于它一定会带来真正公平正义的结果,而在于它使当事人能切实感觉到自己受到尊重,自己的意见能够正确顺畅的表达。关于经费问题,这涉及到财政税收方面的专业性问题,切实可行的方法是在有关学者提出基本方案后,将方案交由相关部门论证,最终的目标是能够保证全国的复议机关都有独立的经费保障,可以裁减基层的复议机关,达到精简高效的机构设置。针对复议机关人员专业化的问题,很多老师提出以下的观点“建立行政复议人员的任职资格制度,将这些人员的选用纳入国家司法考试的范围”,提高复议人员的法律素养保证他们的任职资格,是控制裁量权不适当运用的有效手段。

参考文献:
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